于洋
摘 要：美国工业基础评估是国家进行工业政策调整和工业能力调整的重要依据，被列为实现国家科技工业与国家安全战略目标的优先事项。美国的工业基础评估有立法保障、有法定的评估机构、有跨部门的协调工作机制，其评估方法也随技术演变、经济发展以及全球化因素不断调整和优化。介绍了美国工业基础评估的方法，分析了自1996年以来其评估方法历次调整的主要内容，旨在为构建我国工业基础评估框架提供参考。
关键词：工业基础 工业基础评估 评估方法 风险
一、美国工业基础评估体系的基本情况
（一）工业基础的界定
美国《1993年国防授权法》建立了国家技术与工业基础，将美国和加拿大之间高度综合的国防工业合作编入法典，美国和加拿大之间的合作历史可追溯到1940年的“奥格登斯堡宣言”和随后1941年的“海德公园宣言”。《2017年国防授权法》将英国和澳大利亚纳入国家技术和工业基础的定义。美国国家技术与工业基础作为国家安全战略，于2013年被列入美国法典[1]。
（二）主要评估部门及立法保障
目前，美国对工业基础进行评估的部门主要是美国国防部和美国商务部进出口管制局（BIS）。此外美国政府问责局也根据法律要求对工业基础进行评估。
美国国防部工业基础（工业能力）评估的授权来自《美国法典》第10篇第148章。根据《美国法典》第10篇第148章（技术和工业基础、国防再投资和国防转换）第二节的规定，美国国防部要完成的工业评估项目包括：（1）供应链安全评估（第2501条），把对供应链安全评估作为实现国家科技和工业基础国家安全战略的优先事项;（2）工业能力评估（第2504条），要求国防部每年3月1日前向国会提供年度工业能力评估报告[2]。截至目前，美国国防部已经向国会提交了22份工业能力评估年度报告。
美国商务部BIS对工业基础评估的授权来自《国防生产法案》。根据1950年修订的《国防生产法案》的规定，（《美国法典》第50编，附录，第2155节）授权美国商务部负责调查问卷的设计、分发、收集工作，以及形成报告。美国2012年3月16日发布的行政命令第104条规定，商务部在国防部、国土安全部和其他部门配合下启动产业分析，评估工业基础能力，支持国防建设，制订提高特定国内产业国际竞争力和满足国防项目要求的政策建议。2015年7月15日，美国商务部BIS发布工业基础调查细则，详细阐明如何执行调查、获取产业信息、评估美国工业基础、支持国防的具体内容和程序，规定了调查目的和调查启动的方式、机密信息的处理方式等[3]。
（三）美国商务部BIS工业基础评估的任务来源
美国商务部BIS工业基础评估报告，包括供应链安全评估报告几乎全部来自美国国会、美国国防部及其各军种的委托。从2007年开始，BIS开始基于问卷调查完成工业基础评估报告。2007～2018年，BIS基于问卷调查完成关于工业基础的评估报告共12个，涉及轻工、纺织、电子、材料、航空航天5个领域;其中2个来自美国国会，1个来自美国航空航天局，其他9个全部来自国防部。从2015年开始，BIS开始供应链安全评估，2015～2018年，BIS完成关于供应链安全的评估报告5个，全部为国防部委托;涉及航空航天、电子、材料和有色金属4个领域[4]。
鉴于美国商务部BIS关于工业基础评估的主要来自美国国防部的委托，本文关于美国工业基础评估方法分析主要以美国国防部每年完成的工业能力评估为依据，对1996年开始到目前所采纳的评估方法进行分析。
二、美国工业基础评估方法
根据《美国法典》第10篇第148章的规定，美国工业基础评估的程序比较复杂，大体包括以下四个方面：（1）确定评估目标;（2）根据关键性和重要性确定评估对象;（3）确定和评价替代行动;（4）推荐最佳建议措施。
（一）美国工业能力评估目标明确，评估前确定系统的方法体系
美国国防部1997年向国会提交第一份年度工业能力评估报告，在此前美国国防部已经为进行工业能力评估确定了评估的流程和系统的方法体系。
1996年4月25日，美国国防部发布国防工业能力评估指令（5000-60），同时发布了国防工业能力评估指南（5000.60-H）[5]，确定了对工业基础评估的标准和流程。国防工业能力评估指南提供了一个框架和指导方针，可据以逐案评估政府采取行动维护对国家安全至关重要的工业能力的必要性。确定了评估的流程和标准。首先要确定是否有必要进行工业能力评估。目标是确定是否有足够的理由对支持相关产品或服务的行业能力进行分析。区分对供应商正常管理的问题和工业能力可能消失的异常情况。确实需要进行评估后，采用的评估方法是：关键性评估和供应脆弱性评估。
1.关键性评估。对“评估对象的选取”采用“关键性评估”方法，以便界定问题。“关键性评估”的标准包括三个：（1）判断国家安全要求。确定似乎处于风险中的产品或服务对于满足当前和计划中的国家安全要求是否至关重要。需要考虑两个问题：该产品或服务是否是维护国家安全必不可少？除了国防部还有哪些用户使用该产品与服务？（2）对工业能力的关键性和独特性进行界定。该能力是否存在于单一产品、生产线，或是单一或有限的供应商中？是否没有相关产品、服务或能力？这种能力是否如此独一无二，如果失去就无法满足防御需求或任务？（3）界定丧失能力的风险。确定该能力为关键能力后，进行评估前必须判断工业能力丧失的风险程度。评估的内容包括：1）该产品或能力目前是否只存在于一个产品系列中，还是存在于单个或非常有限的一组供应商中？2）这些供应商是否使用类似拟评估对象的工业能力？如果使用，是否完全可行？分析相关产品的预计需求，以评估这些类似功能的未来可用性。3）这种能力如此独特以至于失去就无法满足国防需要或任务吗？
2.脆弱性评估。“脆弱性评估”要解决的两个关键问题是：对供应商依赖的脆弱性以及开发或生产活动中断的威胁。（1）对供应商依赖的脆弱性。主要评估供应商的财务业绩或产品线盈利能力是否会导致能力丧失。衡量标准是通过一系列指标，包括盈利能力、增长、业务机会、收入的多样化和风险等等。（2）开发或制造活动减少或中断的风险。主要评估如果开发或制造活动减少或中断，这种能力是否会消失？评估的内容围绕每个能力的技术风险进行多维度展开，包括劳动力的熟练程度，重建劳动力的可能性，设备、工具和材料等最低维持率，“敏感”工艺被改变或替换为新工艺对产品性能的具体影响等等。
（二）美国工业基础评估方法不断加入新的评估要素
从1996年到2011年，美国工业基础评估采用的评估方法总体框架是美国国防部发布国防工业能力评估指令（5000-60）和国防工业能力评估指南（5000.60-H）确定的评估方法和体系。但是在对具体领域的评估过程中，不断加入新的评估元素。主要包括：全球化和技术的影响。在经济全球化过程中美国国防工业基础的供应链变得日益复杂，分析全球化对美国国防工业基础的影响，把美国工业基础的范围和外延不断扩大，评估的内容侧重供应链的脆弱性。技术变革日新月异，技术对工业基础的影响一直是美国工业基础评估持续关注的关键要素。比如从2002年开始，美国工业能力评估报告中，评估的核心内容是辨别和评估工业和技术能力对满足目前和未来国防安全需要[6]。
（三）2012年：美国工业基础评估方法进行第一次大调整
《2012财政年度国防授权法》第852条要求，美国国防部的2012年工业能力评估报告采用“逐行业逐层级”（Sector-by-Sector，Tier-by-Tier，简称S2T2）评估方法。S2T2评估的目的是，使每个部类中的关键项目从原材料到最终产品的供应链层级风险透明化，旨在辨析国防工业的关键薄弱环节、洞悉工业基础各部类各层级之间的关系，对国防工业基础供应链（尤其较低层级供应商）进行风险预警，从而使国防部能够识别对国防安全至关重要的关键部类和层级，改进供应链管理，为国防部的管理投资和政策导向提供有效的信息支持[7]。
但在执行S2T2评估方法过程遇到很多困难和挑战，使得S2T2评估方法确定的目标无法实现，因此，S2T2评估方法只适用了一年就停止适用。
（四）2013年开始，美国工业基础评估方法进行第二次大调整
2013年，国防部对工业基础进行评估方法是：脆弱性和关键性（FaC）评估。与1996～2011年采用的关键性和脆弱性评估方法的构建有较大的不同。新的评估方法，主要是从风险管理的角度出发，“脆弱性”和“关键性”大致类似于传统的概率和后果风险因素。
“脆弱性因素”是指可能破坏特定产品或服务的因素。包含四个指标：国防部销售、财务展望、行业中的公司和对外国的依赖。“关键因素”指：使产品或服务难以替换的因素。包含6个指标：替代品的可用性、国防设计要求、国防独特性、设施/设备要求、重建的时间和熟练劳动力[8]。
在2013～2017年，美国工业能力评估均采用脆弱性和关键性（FaC）评估。2014年7月18日，美国国防部对5000.60指令进行全面更新，将原来的名称“国防工业能力评估”改为“国防工业基础评估”[9]，凸显美国工业战略和政策更加注重“基础”，在工业基础评估的过程中，更加侧重风险发生的可能性和影响程度的评估。
（五）2018年开始，美国工业基础评估方法进行第三次调整
2017年1月，美国国防部发布了《国防采购计划风险、问题和机会管理指南》提出风险管理方法的目的是管理不确定性，同时增加评估对象的可预测的结果。风险和问题管理密切相关，并使用类似的流程[10]。风险的特征是发生的概率和后果。通过风险管理，采取措施来减少将来发生事件的可能性或发生该事件的后果。随着风险的增加，应该预料到事件将会发生，并且应该尽早制定计划以减轻后果。2018年，国防部对评估方法进行了更新，基于风险管理的理论基础，构建风险评估方法[11]。
风险评估方法包括四个维度：风险识别、风险分析、风险缓解、风险监控。（1）风险识别：使用多个数据收集来源，包括政府、学术界和行业合作伙伴，以识别风险。风险识别方法包括独立评估、与企业举行沟通会议、专家咨询与访谈、贸易研究、利用当前的指标趋势分析、政府相关部门的研究分析或外部支撑机构发布的报告、审查其他类似/历史资源等等。（2）风险分析：进行工业能力评估，以确定失去关键能力的可能性和后果。并根据风险类型确定具体的风险程度。（3）风险缓解：为解决风险问题确定优先顺序，使用多种工具来降低工业基础风险。（4）风险监控：评估所用风险缓解工具的有效性，并确定是否需要采取其他措施。
三、借鉴与启示
从我国科技与工业发展历程来看，未能从科技与工业基础的角度系统构建体系和框架，还面临工业基础研究薄弱、应用研究与产业化脱节，工业基础薄弱，供应链安全隐患持续扩大等问题。借鉴美国对工业基础评估的方法，能对评估我国工业基础能力有具体的参考和借鉴作用。
（一）强化工业基础评估的重要性
构建健康的制造业和国防工业基础已经成为主要国家经济和国家安全的关键考量因素。美国通过系统框架体系对工业基础能力进行评估，以支持国家的经济繁荣、全球竞争以及维护国家安全。工业基础评估已经成为维护国家安全和经济繁荣的优先事项[12][13]。
目前，我国工业基础评估在理论研究方面相对较少。在政策层面，也没有专门的立法保障。目前，如何系统解决我国的卡脖子技术和产品成为决策层面临的复杂和艰巨的课题。鉴于此，从构建我国工业基础评估体系入手，为应对解决我国的短板或卡脖子产品和技术的政策建议提供切实可行的建议，从而推动我国工业基础健康发展。
（二）进行工业基础评估的前提是确定方法和指引
美国工业基础评估方法是进行工业基础评估的指南，从1996年开始确定了工业基础评估方法体系和框架，1997年开始发布工业能力评估报告。美国工业基础评估有确定统一的框架体系和评估方法，从而确保评估工作的连贯性，也确保跨部门机构在进行具体领域的工业能力评估时有统一方法指引，辨析工业基础的关键薄弱环境，并采取应对措施。因此，在着手进行工业基础评估前要先确定具体的评估方法。
（三）参考“风险管理”的视角，确定评估方法的主线
尽管美国工业基础评估方法经历三次大调整，但“风险因素”一直是其评估方法的核心。1996年确定关键性和脆弱性评估方法，评估的关键也是判断供应中断和生产与制造中断的风险;2012年的S2T2评估方法最直接的目的就是逐行业逐层级分析，发现关键薄弱环节、洞悉工业基础各部类各层级之间的关系，进行风险预警和风险减缓措施。2013的脆弱性和关键性（FaC）评估更加聚焦到工业能力的“基础”，分析风险发生的概率和产生的影响因素。2018年构建了基于“风险管理”的风险评估方法，“风险”成为贯穿评估的主线。
当今，大国竞争加剧，地缘战略博弈升级，第四次科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，我国科技与工业面临的外部环境更加复杂。与此同时我国经济也在加快转型升级，改革促开发的步伐不断加快。这些内外部因素都在考验我国的科技工业基础是否强健、是否具有创新和弹性、是否具有重建能力，以及是否具有危机快速应对能力。因此，有必要从“风险管理”的视角，构建我国工业基础的评估框架。
参考文献：
[1]United States Congress.USCODE-2013-title10-subtitleA-partIV-chap148-subchapII-sec2501，USCODE-2017-title10-subtitleA-partIV-chap148-subchapII-sec2501[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.congress.gov.
[2]BIS. Industrial Base Surveys Pursuant to the Defense Production Act of 1950[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/federal-register-notices/federal-register-2015/1312-80-fr-41426-dpa-surveys-final-rule-2015-17388/file.
[3]BIS. Industrial Base Surveys Pursuant to the Defense Production Act of 1950[EB/OL]. [2019-04-18]. https：//www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/federal-register-notices/federal-register-2015/1312-80-fr-41426-dpa-surveys-final-rule-2015-17388/file.
[4]BIS. Industrial Base Assessments[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.bis.doc.gov/index.php/other-areas/office-of-technology-evaluation-ote/industrial-base-assessments.
[5]DoD. A DoD Handbook： Assessing Defense Industrial Capabilities[EB/OL]. [2019-04-18]. http：//www.acqnotes.com/Attachments/DoD%20Handbook%205000%2060-H%20_Assessing%20Defense%20Industrial%20Capabilities_%20April%201996.pdf.
[6]DoD. Annual Industrial Capabilities Report To Congress，1998，1999，2001，2002，2003，2004.2005，2006 [EB/OL]. [2019-04-18]. https：//www.acq.osd.mil.
[7]DoD. Findings from Existing Data on the Department of Defense[EB/OL]. [2019-04-18].https：//apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a611769.pdf.
[8]DoD. Annual Industrial Capabilities Report to Congress for 2013[EB/OL]. [2019-04-18]. https：//www.businessdefense.gov/Portals/51/Documents/Resources/2013%20AIC%20RTC%2010-03-16%20-%20Public%20Unclassified.pdf？ver=2017-04-18-072624-537.
[9]DoD. Defense Industrial Base Assessments，July 18， 2014[EB/OL]. [2019-04-18].http：//www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodi/500060p.pdf.
[10]DoD. Department of Defense Risk， Issue， and Opportunity Management Guide for Defense Acquisition Programs[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.acq.osd.mil/se/docs/2017-rio.pdf.
[11]DoD. Annual Industrial Capabilities Report To Congress，2018[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.dsiac.org/resources/reference-documents/fy2017-annual-industrial-capabilities-report-congress-20180412.
[12]DCMA. Defense Industrial Base Critical Asset Identification and Prioritization[EB/OL]. [2019-04-18].http：//www.dcma.mil/Portals/31/Documents/Policy/DCMA-MAN-3401-02.pdf？ver=2018-09-18-080902-717.
[13]Congressional Research Service. Defense Primer：U.S.Defense Industrial Base. [EB/OL]. [2019-04-18]. www.brookings.edu/research/the-defense-sustainment-industrial-base-a-primer/.
