黄志雄 张颖

摘 要：与西方国家政府与社会资本合作模式中植入的契约弹性设计不同，我国在利用契约弹性克服PPP契约不完备性与社会资本机会主义行为等缺陷时，还需要额外考虑国有资本参与视阈下PPP契约弹性问题，即国有资本风险偏好和与地方政府关联性，促使其能够接受更大的契约弹性降低前期交易成本，挤出民间资本参与。据此，我们建议从竞争公平性视角来进一步完善我国PPP契约弹性设计，提高PPP模式的效率与可行性。

关键词：PPP 契约弹性 国有资本

一、政府与社会资本合作模式契约弹性

PPP的实质是公共和私人之间的契约缔结。通过有效的契约合同约束，政府与社会资本双方可以相互保护，免受机会主义行为的侵害。同时合同规定了交换双方的义务，对不适当的行为进行惩罚，从而履行了一种保障作用。但是，由于PPP契约不完备性与社会资本机会主义行为，金融危机期间PPP项目发生了大规模集体性停摆，希腊、葡萄牙与西班牙等欧盟地区将近60%的PPP进入了重新谈判程序（Alejandro，Baeza&Vassallo，2016）。而且最终有许多公共基础设施项目最终被政府回购，由政府接收了PPP项目的资产和负债。因此，PPP项目充满了复杂性和不确定性，往往容易受到合同刚性的限制。此时，契约弹性设计就能够通过预留对于无法预见事件的协商空间与自由，加强政府与社会资本方在项目全生命周期中的合作。同时考虑到长期合同的不完备性，成功的重新谈判又可以是有价值增量的，而不是通常在标准谈判伦理中所理解的福利减少。为此，在合同中植入契约弹性设计已经成为当今几乎所有PPP安排不可避免的一部分。

但是同时，不恰当的契约弹性也容易引发社会资本方机会主义行为，因为它带来了高额的交易和社会成本，并可能导致私人和公众的机会主义行为。虽然灵活的合同可能包含在投资完成后允许合同重新谈判的应急条款，但它们也会把“钱放在谈判桌上”，从而引发更多的重新谈判。Baeza and Vassallo（2006）分析了拉丁美洲20世纪1000个电信、能源、交通和水资源行业PPP项目的特征，发现社会资本通常更有准备，渴望在战略行为中进行谈判。因为它认识到，在脆弱的政府机构和不完备（弹性）的合同中，有机会引导政府错误地预测未来情境，引发恶意谈判与机会主义行为。

因此，西方经典PPP契约理论十分强调在契约在过于严格的合同之间达成一种平衡，从而减少对无法预见的事件和灵活的合同采取行动的自由，以及社会资本方机会主义行为与恶意重新谈判动机。根据Domingues an dZlatkovic（2010）对于PPP契约交易成本的辨析，指出契约弹性设计根本上是用来解决PPP合同刚性所带来的前期成本过高，合同不灵活等缺陷，并通过再协商机制来解决契约弹性中所预留的不确定性，从而达到PPP项目全生命周期中风险分配的最优选择，最终提高PPP项目的成功率。

二、我国政府与社会资本合作模式契约弹性中存在的问题

与西方传统PPP契约弹性理论所扎根的环境不同，我国社会资本方有很大比例是国有资本（国有参股或控股企业）。这意味着中国的“社会资本”对项目风险具有更强的承受意愿，不仅承担了更高的社会责任，而且还匹配了一定的地方经济发展义务。所以，传统以克服契约不完备性与机会主义动机为前提的契约弹性机制是否能够提高中国PPP项目的效率与成功性，已经无法给予理论层面的解答。传统西方PPP契约弹性理论中，相关衍生的重新谈判成本与机会主义行为假设都是建立在产权明晰、私人资本属性显着的认知理解上推衍而来的。而国有企业的内生国有资本属性，注定了其需要承担更多地社会责任，往往对公共基础设施领域项目风险具有更强的承受意愿，从而导致其在在PPP项目风险分配和争议解决中，与经典PPP模式有着本质区别。首先，在前期风险识别阶段，就减少了需要识别分配的风险数量，大大加快了项目落地速度。国有资本与政府之间的内在政治关联，促使其更加容易在PPP项目中达成一致。对于项目中前期诸多难以预测或难以分割的风险，偏好采用模糊共担的处理途径，留待风险发生再谈判。因此国有资本参与下的PPP契约在风险分配安排等方面均根据实际情况有了一定简化调整。其次，国有企业与政府间的政治关系在一定程度上为契约增添了弹性约束力，国有企业往往愿意与政府进行重新谈判。较高的重新谈判成功率，有效缓解了传统PPP中频繁再谈判、项目停摆、甚至破产等问题，从而更有助于维护基础设施和公共服务项目运营的稳定性。

但是由于我国PPP建立初期的整体环境和本身制度设计上的局限，现阶段关于PPP的研究大多是借鉴了西方的机制创新。例如直接从西方体制引入了风险分配框架，VFM（物有所值评价方法），再协商条例等机制，试图在契约弹性（预留无法预见事件的协商空间与自由）与刚性（避免社会资本方机会主义行为）达到平衡。可是这些植入的机制并没有真正解决了中国情境下PPP可能面临的体制性竞争障碍，导致PPP整体竞争性水平匮乏，民间资本参与积极性不足，民间资本陷入了进退两难的境地。许多地方政府的后续激励措施不仅无法吸引社会资本参与公共基础设施领域建设之中，还需要疲于应对与已有PPP项目的协商谈判。为此，如何提高民间资本参与PPP积极性成为我国PPP契约弹性设计中的异质性难题。

三、结论与建议

综上所述，西方经典PPP契约弹性设计的研究主要关注于解决社会资本方的机会主义动机与项目内在不确定性，引导社会资本积极参与到公共基础设施建设之中。而我国还未能扎根于中国PPP发展客观现实，跳出西方PPP契约规范的研究框架，普遍利用西方经典PPP契约弹性理论来弥补契约不完备性缺陷，来增强政府与社会资本之间的合作，而并没有从外部性视角涉及国有资本参与下PPP契约弹性的规范研究，尤其是对民间资本参与PPP公平性与效率性的影响。在下一阶段，面对中国PPP市场上国有资本参与的主导力量，如何平衡国有资本与民间资本之间的竞争公平地位已然成为契约弹性机制植入后的首要挑战。据此，我们提出有必要将国有资本参与纳入到契约弹性的分析框架，从竞争公平性视角来对待PPP契约弹性机制在中国的本土化应用，以提高PPP模式在中国的效率与可持续性。

参考文献：

[1]Alejandro Ortega， Maria De Los Angeles Baeza. & Jose Manuel vassallo. Contractual PPPs for Transport Infrastructure in Spain： Lessons from the Economic Recession[J].Transport Reviews， 2016 （02）

[2]Baeza， M. A.， & Vassallo， J. M. Traffic uncertainty in toll motorway concessions in Spain[J].Proceedings of the Institution of Civil Engineers： Transport， 2012 （02）

[3]Domingues， S.， & Zlatkovic， D. Renegotiating PPP contracts： Reinforcing the P in partnership [J]. Transport Reviews， 2015 （02）

[4]刘佳丽，谢地，PPP背景下我国城市公用事业市场化与政府监管面临的新课题[J].经济学家，2016（09）

[5]王俊豪，金暄暄，PPP模式下政府和民营企业的契约关系及其治理——以中国城市基础设施PPP为例[J].经济与管理研究，2016（03）

〔黄志雄（通讯作者）、张颖，浙江财经大学会计学院〕