毛科俊 李卫波
从世界主要发达国家基础设施发展经验看，英国、加拿大、新西兰、澳大利亚等英联邦国家在全球拥有独具特色且非常相似的组织架构及规划体系，其中尤以英国最为系统和成熟。历经多年的探索和完善，英国统筹基础设施发展的做法对我国具有借鉴价值。
一、多年来英国统筹基础设施发展的背景和目的
与我国各类基础设施分部门管理体制不同，英国为统筹推进基础设施发展，2010年组建成立基础设施局，并于2015年升级为基础设施和项目管理局（简称IPA），受内阁和财政部管辖。主要职责是为政府重大项目的工程交付和全生命周期运行提供支持，并制定《国家基础设施交付计划》，提出五年基础设施发展思路、重点项目以及项目时序、投融资保障等方面任务。同时，2015年英国组建国家基础设施委员会（简称NIC），由多名高级别专家为英国财政部提供专业、公正的基础设施发展战略建议，发布《国家基础设施评估报告》，提出面向中长期30年的基础设施需求和方向性建议。英国整体谋划基础设施发展，主要基于以下考虑。
（一）以重大项目为抓手提升基础设施系统整体效益和全生命周期协同水平
IPA设立“政府重大项目”库，建立年度调整机制，及时跟踪和匹配经济社会及国家重大战略发展需要，确保要素高效配置。在项目推进决策中，原则上需要评估其对项目全生命周期、基础设施网络、跨领域基础设施系统对经济社会运行的影响，确保基础设施系统整体效益提升。同时，IPA等主管部门以跨部门全局域视角，通过承担制定作业标准、统筹工程技术资源、制定投融资政策、提供融资担保等，系统性总结项目实施经验，促进各领域基础设施全生命周期运行效益提升。
（二）展现全图景投资需求，便于与宏观经济运行相互衔接
基于各类基础设施颁布统一的计划指南，有助于各商业群体和社会大众了解基础设施总体发展情况，能够为国内民营资本和国外主权财富基金等潜在投资方提供更加全面的投资视角和更加完整的投资资讯，合理配置资源。同时，将基础设施作为一个整体，有助于分析基础设施对就业、通胀、GDP等相互关系，促进与宏观经济运行相互衔接。此外，英国还逐年发布项目明细指南，包括项目基本情况、投资额度、是否允许社会资本参与等，作为各行业、各领域决策的参考依据，进一步消除不确定性。
（三）注重降本增效和系统韧性，推进基础设施跨界融合发展
随着信息技术快速发展和电气化改造推进，一方面围绕降本增效总体目标，交通、能源、通信等基础设施渐趋于融合规划建设;另一方面基础设施融合会使监管更加复杂，面对自然灾害、网络攻击时更加脆弱，易引发系统性失灵。因此，英国加强基础设施统筹谋划，也是为在提高融合发展水平的同时加强风险管控。如，近年来在部分项目中打造“多用途走廊”，合理安排交通、能源、通信等工程时序，并预留后续发展空间，以及针对英国特殊的自然地理条件，制定交通基础设施规划时也会兼顾防洪设施建设需要等。此外，英国组建了由十多家行业监管机构组成的立法联合会，形成常态化磋商机制，使命之一便是促进基础设施投资合作;同时在政府内部成立高级别专家组，为基础设施跨界融合提供工程技术指导。
二、英国《国家基础设施战略》对统筹基础设施发展具有借鉴意义
结合NIC建议，2020年11月英国财政部发布了《国家基础设施战略》（以下简称《战略》），统筹交通、能源、水利、通信、垃圾处理等各类经济型基础设施发展，是英国政府首个面向中长期指导各领域基础设施统筹发展、引导各领域专项规划编制的纲领性文件。该项《战略》具有如下特点。
（一）《战略》明确强调了基础设施发展是实现经济复苏、均衡发展、“净零排放”等国家宏观目标的核心依托
《战略》提出基础设施发展需要为推动经济从疫情影响中复苏、促进全社会均衡协调发展、保障2050年实现净零排放等经济社会发展目标提供支撑，其中实现净零排放最为重要。《战略》特别指出“该《战略》在英国为2050年之前实现净零排放所做的各项工作部署中占据中心地位。”以实现重大经济社会发展目标为导向，《战略》通过统筹谋划各领域基础设施的重大投资和建设任务、阐述政府计划采取的配套行动，指明了国家基础设施发展蓝图，有助于引导全社会资源优化配置。
（二）《战略》重点体现了智能化、绿色化、韧性化、高绩效的基础设施发展方向
《战略》提出的任务部署能够清楚反映基础设施智能化、绿色化、韧性化、高绩效的代际更替方向。智能方面，《战略》将科技赋能列于政府行动的“心脏位置”，重点要以5G技术为代表的信息基础设施赋能全社会基础设施发展。绿色方面，《战略》要求基础设施生命周期每个阶段的决策都应以“净零排放”目标为牵引实施推进，对技术路线进行调整。韧性方面，为应对信息化时代网络攻击等极易引发基础设施系统性失灵的重大挑战，《战略》提出以发布《5G供应链多样化战略》为代表的一系列举措，全面提升基础设施韧性。绩效方面，《战略》强调要汲取不同领域基础设施从决策、建设到运营的经验做法，促进跨领域、跨区域相互学习，提升项目交付及全生命周期发展水平。
（三）《战略》全面提出了统筹基础设施发展的具体措施
《战略》一方面明确了上述三大经济社会目标下各领域基础设施发展的投资方向、规模及任务路径;另一方面则针对提升基础设施发展效益和动员全社会资源要素两大核心事项作出部署。其中的代表性举措有三项。一是正式宣布成立英国基础设施银行，以应对脱欧后失去欧洲投资银行支持的局面，主要为国家和地方级项目提供借贷产品、融资担保、咨询建议等服务，计划于2021年春季启动运行;二是计划创建“政府项目学院”平台，全面加强国家及地方政府人员从项目决策、建设到运营的现代化专业能力，提升基础设施全生命周期发展质量;三是顺应大数据发展趋势，为英国基础设施系统构建“国家数字孪生”模型，加强全国范围内基础设施数据信息跨领域交换共享，提升基础设施系统整体效益。
三、启示和建议
（一）研究编制我国基础设施发展总体战略
英国结合未来发展需要，出台基础设施总体战略，明确了支撑经济复苏、均衡发展和净零排放的基础设施发展要求，表明了欧美发达国家对基础设施功能作用的深化认识。改革开放以来，我国实施交通、能源等基础设施优先发展战略，保持持续、高强度投资，推动了我国基础设施与经济社会关系由瓶颈制约到总体适应的跨越式发展。当前，我国基础设施既面临提质增效、转型发展的阶段，又需要面向中长期发展明确基础设施高质量发展方向，更好适应现代化发展新要求。建议研究编制基础设施发展总体战略，明确中长期发展方向，推动基础设施转变发展方式，统筹确定重大基础设施布局、功能结构和投资需求，全面提升基础设施体系整体效能和综合效益。
（二）完善统筹基础设施发展的调控机制
英国统筹各类基础设施，编制面向中长期基础设施发展战略，有利于全面提升基础设施系统效益，有利于与宏观经济衔接，有利于引导社会资本参与，有利于推动各类基础设施融合联动发展。我国要以规划为统领，加强顶层设计和全局谋划，加强战略资源整合，提升系统化协调化发展水平。完善基础设施调控机制，转变以建设投资为导向的基础设施发展方式，在发挥重大工程项目引领作用的同时，注重将稳投资和扩内需结合起来，扩大有效投资，挖掘潜在需求，同时更好发挥需求对供给的牵引作用，有序扩大基础设施供给能力，前瞻性谋划基础设施布局，科学把握基础设施规模和节奏，实现供需在更高水平动态精准匹配，促进基础设施投资增长与经济增长、需求扩大相衔接。
（三）鼓励各类主体公平参与基础设施发展
英国重视及时公布基础设施投资信息，完善制度建设，鼓励各类社会主体参与基础设施发展。除关系国家安全、国计民生等关键基础设施外，特别是涉及基础设施服务运营、传统与新型基础设施融合发展等方面，应充分发挥市场主体作用。如在推进服务组织创新、智能化平台建设以及与新型基础设施融合下新业态、新模式发展中，企业的核心价值往往体现在专利、标准等轻资产上，则需要通过金融市场开展融资模式创新。我国应结合基础设施竞争性领域市场化改革，对国企、民企和外企等市场主体投资参与基础设施建设运营一视同仁，努力消除限制排斥市场竞争的垄断性行为，全面清理妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，在招标门槛、资质认定、借贷利率等方面进一步打破对民营资本的“弹簧门”“玻璃门”，在准入门槛、项目匹配、要素保障上给予民营企业更大帮助。
（四）营造融合创新发展的生态环境
与以往大规模建设基础设施由政府主导不同，发展基础设施新领域新业态，推进新技术研发应用，以及牵引基础设施更新换代需要营造良好的市场环境。要把握智能化、绿色化、韧性化、高绩效等基础设施发展特点，探索鼓励创新、包容审慎的监管制度，探索建立以功能性、普惠性为主的新型扶持政策体系，鼓励新技术新产业新领域新模式发展，加快传统与新型基础设施深度融合。要打破区域间、部门间、行业间壁垒，促进要素高效流动，加快形成统一有序开放的基础设施运行和服务市场。要培育产业链上下游整合能力强的骨干企业，打造基础设施产业生态圈。
（作者单位：国家发展改革委运输所）
