于娟

完善中国特色现代企业制度，是深化国有企业改革的重要任务。2015年国企改革指导文件及一系列配套文件发布以来，国有企业不断完善法人治理结构和运行机制，现代企业制度建设取得积极进展。“十四五”时期是深化国资国企改革的关键时期，形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度，对于推动国有企业高质量发展迈上新台阶具有重要意义。

一、现代企业制度的内涵

现代企业制度是指基于出资人所有权和企业法人财产权分离，以公司制为载体，通过法人治理解决企业所有者与经营者的利益不一致、信息不对称等问题的一种制度安排。我国现代企业制度概念最早由1993年党的十四届三中全会正式提出，即建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，标志着我国国企改革从全民所有制“企业法”下的放权让利改革步入“公司法”下的产权制度改革新阶段，对企业的治理也从企业法下的行政治理转向公司法下的公司治理。

十四届三中全会针对传统国企存在的政企不分、产权不清、权责不明等问题提出建立现代企业制度，核心在于重塑政企关系，将国有资产的所有权和经营权分开，建立科学合理的管理体制和激励约束相容的经营机制，使企业成为适应市场竞争的法人实体，真正落实企业经营自主权。其中，产权清晰是基础，权责明确是关键，政企分开是保障，管理科学是重要着力点，使企业成为真正的市场竞争主体和法人实体是落脚点。产权清晰、权责明确的重点在于建立符合市场经济规则的企业产权制度，明确企业的国有资产出资人，把所有权与经营权分开，赋予企业法人财产权和经营权，出资人通过股东会、董事会等企业内部治理机构依法依规履行其权责。政企分开要求不仅做到人员和机构上的形式分开，更要做到职能上的实质分开，政府主要履行宏观调控、行业管理、市场监管等职能，为落实企业市场主体地位提供制度保障。管理科学是指政府改变过去对企业生产进行直接管理的方式，不再直接干预企业经营，企业按照市场规则自主经营、自负盈亏，完善内部管理体制和经营机制，强化激励约束，增强企业发展的内生动力和活力。

现代企业制度下的公司治理与传统国有企业的管理有以下本质区别：一是改变过去政府直接管理企业生产经营的情况，国家以其出资额承担有限责任，企业依据《公司法》经营管理其法人财产;二是改变过去厂长负责制或总经理负责制下的“一元化”领导，企业内部建立起有效制衡的法人治理结构;三是针对传统的放权让利改革难以真正落实企业自主权的情况，通过公司治理来落实董事会权责，董事会按照《公司法》合理行权;四是明确不同治理主体的职责边界，实行决策与执行分开，建立起权责清晰、职责明确的决策机制与执行机制;五是企业按照条块结合原则合理配置生产要素，形成科学的管理体制和运行机制，提高运行管理效率。

二、国有企业完善现代企业制度过程中存在的问题

随着国企改革不断深化，对现代企业制度不断摸索，新时期针对国企改革实际提出构建中国特色现代企业制度，核心是构建新型的政企关系，明确政府和企业的职责边界以及企业内部各主体之间的职责边界，将党的领导融入公司治理，通过完善法人治理结构和建立健全激励约束机制，使企业面向市场开展经营，激发企业市场活力。

目前国有企业虽然按照现代企业制度要求建立了法人治理结构，但是在实际中部分企业现代企业制度难以落实到位，主要表现在以下方面：现代企业制度应建立在一个多元、分散的股权结构上，而部分国企股权单一，难以形成有效制衡的公司治理机制;简政放权有待进一步深化，董事会权利落实不到位，难以发挥应有作用;大部分企业按照《公司法》要求组建了“三会一层”，具备了现代企业制度的“形”，但部分企业“三会”成员存在较大的重叠，不仅未建立有效的决策执行机制，反而降低了运行效率;部分企业董事会和经理层成员高度重叠，决策与执行仍然没有分开，董事会对经理层的合理授权经营机制也无法建立;三项制度改革有待进一步深化，职业经理人制度推进缓慢，适应市场经营的绩效评价考核体系和薪酬分配机制还未建立。

三、完善中国特色现代企业制度的重点举措

建立完善的中国特色现代企业制度，真正实现机制和制度的转轨，不仅需要外部环境配套，还需要国有企业自身实现角色转变，要建立符合现代企业制度要求的产权管理体系和法人治理结构，明确各治理主体的权责边界，将党的领导融入公司治理，明确出资人与国有企业的权责关系，落实国有企业市场主体地位，对下属企业实行分类分层管控，开展分类授权，建立市场化经营机制，激发企业活力。

（一）强化制度建设使党的领导与公司治理有机融合

国有企业在完善中国特色现代企业制度过程中通过党建入章，完成了党组织决策前置程序的制度化安排，但在实践中还存在着党组织履行前置程序职责边界不清，把前置研究当做前置决定、把前置范围无限扩大等问题，应强化制度建设使党的领导融入公司治理：完善公司章程及各项相关制度，进一步明确党组织在公司治理结构中的法定地位;优化“三会”人员配置，逐步改善“三会”人员重叠度较高情况，通过引进外部董事等方式，推进“双向进入、交叉任职”的领导体制优化;清晰界定党组织与其他治理主体的职责边界，明确决策权限，党组织参与企业决策、开展前置研究，要着眼于“把方向、管大局、保落实”;明确决策范围，所有“三重一大”事项应由党组织前置研究讨论后再由董事会或经理层作出决定;明确党组织履行前置研究责任，以责任为抓手，以考核为手段，以党管干部为支撑，以全面从严治党为保障，对党组织前置研究讨论的责任开展监督和考核;健全保障机制，优化议题研究程序，科学设置决策流程，加强相关制度之间的衔接耦合。

（二）以管资本为主正确处理好出资人与被投资企业的关系

以管资本为主正确处理好出资人与被投资企业的关系，既要处理好国有企业出资人与国有企业的关系，也要处理好国有企业内部各级出资人与被投资企业的关系，建立合理的授权放权机制并加强监管。一是处理好国有企业出资人与国有企业的关系。建立出资人的监管权力清单和责任清单，按照公司治理通过市场化法制化方式履行出资人职责，落实国有企业的经营自主权;总结国有资本投资、运营公司试点经验，逐步扩大试点范围，按照国有资产监管机构授权和政府直接授权两种授权机制，改组组建国有资本投资、运营公司;以管资本为主推动国有资本聚焦主责主业，优化国有资本布局，推动国有企业不断发展壮大，打造世界一流企业，提升国有企业发展质量和效益。二是建立分级分类授权放权机制。结合分类管控要求，建立国有企业集团本部对二级企业的授权放权清单，做到层层松绑，落实二级企业的经营自主权，该由二级企业自主决定的事情由二级企业自主决定，将延伸管理到二级企业下属企业的事项交给二级企业决定，全面激发企业活力。建立董事会对经理层的授权管理制度，明确董事会和经理层的权责边界，落实经理层职权。加强对授权的管理和监督，对相关业务授权执行情况进行监督检查，对重大风险情况实行跟踪监测。