郑腾飞

县域经济是国民经济和社会发展中的重要力量，在我国经济发展中的地位日益突出。根据《中国县域统计年鉴》，2016—2020年间，我国县域GDP由330705.4亿元增至389939.3亿元;县域一般公共预算收入由22116.5亿元增加到23258.8亿元。县域经济作为综合型、联结型、特色型和非平衡型的区域经济，已经成为国民经济社会发展的基本支柱，是实现区域经济合作的主要基础，是乡村振兴战略落实落地的重要载体。但是，目前诸多县域产业层次偏低、产业转型升级步伐缓慢，关键要素支撑能力不足，开放合作不够，亟需加快发展壮大县域经济。

一、县域经济高质量发展的难点

（一）产业转型难：产业层次偏低，转型升级步伐缓慢

从产业层面看，县域农业发展质量效益不高、工业发展后劲不足、现代服务业发展滞后等都制约着县域经济产业的转型升级。2020年，县域第一产业增加值为58451.6亿元，约占全国75.2%。多数县域农业特色产业多而不精，更多局限于种植业和养殖业，产业化程度较低，农副产品加工和流通体系还没有真正建立起来。工业化进程较慢，县域第二产业占全国比重由2016年52.7%降至2020年40.8%。多数县域工业主要集中在冶金、焦化、建材等行业，尚处在服务本地的原料及来料加工业等低附加值环节;高技术产业和战略性新兴产业占比较低，新兴增长点培育不足。服务业发展滞后，2020年县域服务业增加值约占全国服务业增加值（550159.77亿元）的32%。许多县域生活性服务业规范化程度低，家政、医疗等多样化服务供给不足;附加值较高的生产性服务业，如咨询服务、金融服务、现代物流等，占服务业比重低。县域民营经济技术水平普遍不高，不少县域中小企业都存在规模小、产品技术及装备水平低、基础差，企业竞争力不强的问题。

（二）要素保障难：人才少、资金缺、用地难，关键要素支撑能力不足

从要素保障看，人才、资金、土地等要素支撑能力不足，是阻碍县域经济发展的突出瓶颈。一是人才供给不足。一方面，县域人口规模逐年减少，我国县域户籍人口数量由2016年91567万人减少至2020年89646万人。另一方面，县域层面科研机构、高等院校的布局较少，人才供给短缺，特别是高端创新型人才缺口突出。一些地方在人才建设“引得进、留得住、用得好”方面存在“断层”现象。二是县域金融财政支撑不足。县域融资渠道单一、小额贷款利率高、信用担保机制不健全，直接导致企业融资难、融资贵问题十分突出，特别是县域民营企业在研究开发、技术改造、规模扩张等方面不同程度存在资金紧缺的困扰。县域财政支撑力度不足，财政困难问题较为突出。从县域财税总量来看，2020年县域一般公共预算支出约为77702亿元，超出收入近2倍，赤字现象严重。县乡财政困难、政府债务负担沉重使得一些地方优惠政策难以落实，严重影响了投资主体的投资积极性。三是建设用地指标紧缺。在建设用地供给中，土地供应紧张与用地粗放并存。部分县（市）面临建设用地指标紧缺，一大批项目无法落地，同时产业集聚区用地粗放、闲置浪费等现象也不同程度存在。

（三）区域联动难：县域经济自成体系，开放合作不足

从开放合作看，不少县域产业同质化发展的现象比较普遍，忽视区域间合理分工与布局。在传统的地方考核体系指引下，县域经济发展以竞争为导向，往往更多侧重利用本区域内的发展资源，发展“小而全”“弱而全”的地方产业体系，往往缺乏跨区域的产业链式延伸和各个环节的分工合作，导致县与县之间同类产业区块并存，过度的同质化和低水平重复建设造成资源浪费、效率低下。县域与区域中心城市联系不够紧密，缺乏区域联动发展机制，往往导致中心城市的辐射效应难以向县域渗透。县域发展利用中心城市的技术、人才、信息等创新高端要素比较困难，不利于县域经济创新发展和转型升级。

二、县域经济高质量发展的着力点

（一）持续推进产业结构优化

加快发展县域特色产业，坚持宜水则水、宜山则山、宜农则农、宜工则工、宜商则商，实现差异化发展。立足县域农业资源，推进农业全产业链发展，提升农业规模化、产业化、集约化水平，打造一批“土字号”“乡字号”品牌，提升农业发展质量和效益。发展县域特色工业，实施“一县一主业”的策略，因地制宜发展农产品加工业、林产品加工业、特色工业园区等县域特色产业，壮大优势产业集群。发展县域特色旅游业，打造县域精品特色旅游产品和旅游项目，积极培育旅游特色小镇和田园综合体，推动县域经济多元化、特色化发展。积极推进三次产业融合发展，打通县域生产、加工、流通、营销渠道，推进县域产业链条式联动协同发展。壮大县域民营经济实力。营造县域民营经济发展的优良环境，加快民营经济产业化和规模化发展，打造县域特色民营经济品牌，做好产业链流通环节的衔接和疏通，助推县域经济向高质量发展转变。加强新技术的应用和推广，把信息技术、互联网技术、大数据等现代技术与县域产业发展有机衔接，实现“互联网+县域经济”，实现实体经济和虚拟经济融合发展。

（二）着力缓解要素瓶颈制约

坚持创新驱动，深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，激发创造力和市场活力。人才培引方面，建立健全县域本土人才培养机制、高层次人才引进机制、专业技术人才评价激励机制，积极引进科研机构、高校以及高职学校的高端人才和技能型人才，拓宽招才引智视野，鼓励各县（市）在人才密集区设立人才“飞地”，吸引人才回乡，鼓励外出人员回到家乡创业，集聚各类人才投身县域发展。财税支持方面，激发县域金融活力，整合升级县级投融资平台，通过政府搭台，优化企业融资和银行拓展金融服务，促进政银、银企、政企有效合作，鼓励金融机构围绕县域主导产业培育发展产业链金融，引导更多信贷资源支持实体经济。发挥财政投入引领作用，对承担农业生产、生态建设、边疆边防、贫困地区等县域适当增加县级财政的一般性转移支付。支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展。支持设立县域产业发展、新型城镇化基金，探索设立县域企业上市、发债绿色通道。土地供应方面，在严格落实永久基本农田保护、严守生态红线和城市开发边界的前提下，探索制定县域土地指导政策，盘活优化存量土地、保障新兴产业用地，对符合产业目录导向的重大项目给予用地优惠。

（三）高水平发展开放型经济

坚持开放发展，大力推进内外联动，各县市应找准在构建新发展格局中的定位，加快形成重大项目、重大平台的共建共享。一是明确在城市体系中的战略定位和角色分工，利用自身空间节点优势，优化发展空间和产业功能布局，构建功能互补、分工合理的区域发展体系，在区域城镇体系中承接来自大中城市的技术、资本、人才、信息、管理等要素辐射溢出，积极建设卫星城镇和次级增长中心。二是加强与其他县域横向合作，共同建设现代农业产业园、加工制造基地、特色产业集群，加强研发、生产、服务、销售等方面的交流融合，联动城乡融合发展。三是坚持开放发展，加快培育一批外向型产业示范园区，发展开放型经济。健全成本分担和利益分享机制，支持省际交界处县市共建合作园区。

（作者单位：国家发展改革委产业所）