陈大鹏

2022年11月，欧洲议会、欧盟委员会和欧盟（部长）理事会就“碳边境调节机制”（carbon border adjustment mechanism，简称CBAM）开展了首轮“三方对话”。欧盟CBAM预计于2023年正式进入过渡期，将成为全球首个CBAM机制。但是，欧盟CBAM尚有重大争议。我国需要积极应对，把握欧盟CBAM带来的“绿色机遇”，推动相关产业转型升级，呼吁欧盟将CBAM收入用于发展中国家的减碳援助，积极参与气候变化等领域国际标准和规则的制定，同时积极完善国内统一减碳大市场。

一、欧盟CBAM“箭在弦上”

2021年，欧委会提出名为“减碳55计划”的绿色转型新政，包括一揽子环保提案，旨在实现到2030年欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比至少减少55%，到2050年实现碳中和，其中就包括建立CBAM机制。欧盟CBAM的目标可从四个角度来理解。一是从公平竞争的角度，欧盟CBAM和欧盟碳排放权交易体系（ETS）调整是“孪生改革”，其中欧盟ETS改革针对欧盟企业，重点是逐步扩大碳排放权交易覆盖范围、取消免费碳排放权配额、缩小碳排放权上限，是对欧盟内部企业的绿色转型要求；而CBAM则针对向欧盟出口商品的非欧盟企业，重点是将相关企业的碳成本提高到欧盟企业的相同水平，避免其在市场竞争中获取不正当竞争优势。二是从贸易隐含碳的角度，CBAM可以避免非欧盟经济体以低于欧盟标准的方式进行生产并对欧盟出口，从而造成“碳泄漏”。三是从全球减碳的角度，CBAM向不符合绿色低碳要求的企业和产品额外征税，可敦促相关企业改进技术和设备、减少高排放产品生产，从而助力全球减排目标实现。四是从预算收入的角度，虽然欧盟强调取得收入并非是CBAM初衷，但客观上CBAM收入纳入欧盟预算，欧盟委员会承认CBAM收入可用于支持“下一代欧盟”计划实施。

2021年7月，欧盟委员会正式提出CBAM方案。2022年3月，欧盟（部长）理事会正式就CBAM达成协议。2022年6月，欧洲议会正式投票对CBAM修正案表示支持。三个版本的CBAM方案对比如表1所示。目前，欧盟CBAM已经进入欧洲议会、欧盟委员会和欧盟（部长）理事会“三方对话”阶段，2022年11月召开了首轮“三方对话”。

二、欧盟CBAM尚面临“四大争议”

一是CBAM具体执行机制的争议。第一，在碳排放权定价标准方面，欧盟CBAM力图将进口产品对应的碳价与欧盟本土产品的碳价“打通”，CBAM证书价格将采用欧盟碳排放权配额的周平均拍卖价格。但是，目前已经建成碳市场的国家和地区，碳价差异较大。粗暴利用某个国家的碳价作为“标准碳价”，可能带来新的扭曲。第二，在碳含量和境外碳成本测定方面，欧盟要求相关市场主体“自我证明”，对于不能提供有效证据的，按照所在国或者欧盟同类企业最高的碳排放强度确认碳排放量。这一机制执行难度较大，欧盟在判定企业提供的碳排放证明材料乃至一国碳排放统计体系可靠性时具有较大的自由裁量权，不排除利用这种裁量权实施歧视性限制的可能。第三，在CBAM收入用途方面，在欧盟境外企业生产商品中蕴含的碳价格低于欧盟水平的情况下，欧盟将收取“差额”作为CBAM收入，这部分收入如何使用对于系统整体效率至关重要。从全球减排的角度，这部分碳税应该用于发展中国家进行设备绿色化改造等，而非用于补贴欧盟的企业或者消费者。

二是CBAM是否违反WTO规则的争议。欧盟认为，该机制并不针对具体国家，而是针对企业，让外国企业承担与欧盟企业相似的减排成本，从而保障公平竞争、推动全球减碳，不违反WTO相关规则。但是，有学者认为，虽然欧盟CBAM和ETS改革是同步推进、两者碳价打通，但具体操作很可能存在衔接不畅的问题，可能有违WTO国民待遇原则，且“必需”性要求中的碳税可作为替代措施与欧盟将自身标准强加给贸易伙伴也涉嫌违反GATT第20条“一般例外”实质性和程序性要求。甚至有智库报告认为，CBAM是新型的绿色保护主义典型代表。

三是碳排放权免费配额取消速度和节奏的争议。世界自然基金会等22家机构发表公开信，认为免费碳配额构成对高碳行业的高额补贴，要求尽快取消免费碳配额，支持欧洲议会的方案，即2026—2030年每年减少初始值的10%，2032年全面取消；同时，要优化碳配额的分配机制，将投资于绿色低碳转型作为企业获得免费碳配额的前提条件。但是欧盟水泥、钢铁、化肥、铝业和金属等相关行业协会认为，当前欧盟面临能源危机、经济复苏脆弱，CBAM的实施和免费碳配额的取消应该慎重，避免碳成本飙升冲击欧盟产业链，故支持欧盟（部长）理事会关于取消碳配额应“先慢后快”的方案。

四是目前欧盟CBAM仅针对进口，未来是否需要对出口进行碳边境调节的争议。欧盟水泥、钢铁、化肥、铝业和金属等相关行业协会认为，CBAM是将进口相关产品的碳价与欧盟内部碳价打通，但目前尚无出口CBAM机制，可能导致欧盟出口企业要承受高于国际竞争者的碳成本，从而在国际竞争中处于劣势。但是，针对出口环节的CBAM实质上构成“出口补贴”，可能明显有违WTO规则，容易引发新的经贸冲突。

三、政策建议

（一）充分利用CBAM带来的“绿色竞争机遇”，加速推动国内高耗能产业转型升级

综合来看，欧盟CBAM一方面引入“绿色竞争”，出口欧盟的境外企业在CBAM管理下需要与欧盟内部企业在绿色低碳方面“同台竞争”，承受相同的碳成本；另一方面也创造“绿色机遇”，在我国积极稳妥推进碳达峰碳中和的过程中，我国企业在绿色发展方面的技术优势、流程优势和管理优势有望进一步凸显，中欧绿色合作将持续深化。例如，根据上官方钦、刘正东和殷瑞钰（2021）研究分析，我国钢铁行业吨钢CO2排放量从1991年的3.91吨降低到2019年的1.63吨，下降幅度达58%。而全球吨钢二氧化碳排放量平均为2吨，欧盟也达到1.9吨，在统一的碳排放强度标准下，我国企业反而有望获得更大的竞争优势。且我国持续加快发展方式绿色转型，推动相关产业流程优化、技术升级，将进一步降低相关企业的碳排放强度、提升全球“绿色竞争力”，在CBAM条件下可能获得更强的比较优势扩大对欧盟等海外市场出口。对于产业转型升级所需要的资金，要充分发挥绿色金融机制作用。在坚持淘汰落后产能的同时，完善淘汰机制和行业标准，通过建立对应的资产重组、不良资产处置等金融机制来实现高碳产能稳步退出、避免严重冲击当地经济。

（二）强调“共同但有区别的责任”，呼吁欧盟将CBAM所得税收用于发展中国家的减碳援助

“共同但有区别的责任”原则是全球气候治理的基石。发展中国家为应对全球气候变化作出巨大贡献。一方面，中国等新兴经济体发挥“世界工厂”的功能，产品行销世界各地而碳排放和环境污染留在本地，客观上减少了发达国家本国的碳排放。另一方面，广大发展中国家处于工业化、城镇化持续深化期，有扩大碳排放的内在需求，主动承诺碳达峰碳中和客观上需要牺牲部分发展权。中国作为最大的发展中国家，应代表广大发展中国家发声，要求发达国家更好履行承诺，切实帮助发展中国家加速绿色低碳转型。具体措施之一就是将CBAM收入用于发展中国家的减碳援助。既然欧盟声称CBAM是为了提高全球碳排放标准、推动低碳技术普及，强调CBAM初衷不在于创造财政收入，就应落实相关机制，保证CBAM收入更多用于支持发展中国家的绿色低碳转型，包括低价甚至免费向发展中国家转让绿色低碳技术、支持发展中国家相关产业进行绿色节能设备改造等。

（三）积极参与气候变化等领域国际标准和规则的制定，提升我国参与全球治理的能力和影响力

积极主动参与构建科学的、广泛认可的碳排放监测核算—报告—核查（MRV）体系。一是增强第三方核查的科学性和公正性，建议通过全球气候变化基金支持第三方评估，避免因企业或者某一具体国家付费导致利益冲突、干扰评估公正。二是充分发挥区块链等新技术在MRV体系中的作用，减少虚报、误报等情况，提高监管和认定效率。三是在保障国家安全的前提下探索MRV数据的跨境流动机制，在合理范围内增强数据的透明度和可得性。

充分发挥现有国际金融机制在低碳发展中的积极作用，积极参与绿色气候基金的制度完善，发挥气候变化南南合作基金的引领作用，形成支持全球低碳发展的金融机制。利用金砖国家新开发银行、丝路基金等机构鼓励和支持发展中国家发行绿色债券用于碳达峰碳中和相关的投资。把全球低碳发展作为我国企业全面国际化的契机，支持我国企业发挥在绿色技术和产品上的竞争优势，积极融入“绿色丝绸之路”高质量发展。

（四）持续完善碳交易市场，适时启动碳税体系

目前，全国碳市场存在覆盖范围有限、交易规模不大、碳价长期偏低、不确定性较大等问题。我国应持续完善碳排放交易市场，主动对接和引领国际碳市场的定价机制。从欧盟、美国碳市场运行的实践来看，合理的机制设计能够在一定程度上缓解碳市场定价存在的问题，包括在碳交易的分配环节推行以拍卖为主的交易机制，在交易环节引入期货等衍生品，更好发挥碳信用、碳风险管理等绿色金融服务功能等。

在完善碳排放权交易市场同时，研究适时启动碳税，积极探索构建碳交易和碳税协同互补机制。一方面，碳税可以覆盖未参与碳排放权交易的企业，规避碳泄露问题，有助于培育全国统一的“减碳大市场”，整合各地、各个行业的减排目标，真正实现市场驱动、政府引导，推动产业结构向着绿色发展的方向调整。另一方面，碳税贡献的财政收入可用作绿色低碳技术改造补贴，支持企业投资绿色减碳新技术。同时，碳税将对碳价格发挥“托底”作用，有利于国内碳市场价格稳定，且更好与国际标准接轨。

（作者单位：国家发展改革委外经所）