蒋中铭

大伦敦地区（Greater London，以下简称伦敦）面积1572平方公里，人口约900万，与我国超大城市中心城区规模相近，拥有近9000辆公交车、400公里地铁、1000公里市郊铁路等多样化的公共交通服务体系（2019年数据）。伦敦地面公交拥有线路600余条，其中高频线路占82%，乘客平均等候时间为6.2分钟，公交车到站准点率达83.3%，100余条线路全天24小时运营。较高的服务水平使得伦敦地面公交日均客流量达600万人次，超过地铁和市郊铁路（均为480万人次左右），是伦敦公共交通体系中规模最大的服务系统。

一、伦敦地面公交改革发展历程

（一）20世纪30年代实行公共交通国有化政策

20世纪30年代以前，英国国内的国有企业规模很小，伦敦公交市场同样没有实行政府规制，完全由私人主导，出现了公交服务不稳定和混乱的情况。1933年，伦敦客运交通委员会成立，在其支持下，伦敦交通局整合了地面公交及轨道交通企业，公交服务覆盖了伦敦及周边邻近县。到20世纪70年代，伦敦的地面公交系统开始亏损，需要政府补贴才能维持。随后，补贴陷入恶性循环，票价大幅上涨，客流下降，收入减少，所需补贴直线上升，1982年公交补贴已占运营成本的35%以上。

（二）20世纪80年代开始探索引入私营企业竞争

1984年，伦敦区域交通法案要求伦敦交通局设立子公司来运营地面公交，还规定在适当情况下，应引入竞争性招标，以确保伦敦交通局经济运行，并减少对公共财政资金的依赖。1985年，伦敦交通局成立伦敦巴士公司来运营其地面公交服务。同年，成立公交招投标部门负责推动线路的公开竞标程序，并要求伦敦巴士公司与私营运营商竞争以获得地面公交线路的经营权。这些线路被授予能够以最具成本效益的价格提供最佳服务的运营商运营，大约40%的初始合同被授予了私营公司。与此同时，为增强自身竞争力，伦敦巴士公司按区域范围创建了13家子公司，这些子公司能够自主运营并相互竞争，以获得运营公交线路的合同。1994年，这些子公司通过向大型公交运营商出售的方式相继完成私有化。1995年，政府对每车公里的补贴投入比1985年时减少了84%，对每人公里的补贴减少了80%。

（三）从总成本合同到质量激励合同的演进

1985年，伦敦交通局初始招标时使用总成本合同形式，运营商根据指定服务所需的总成本进行投标，包括车辆、员工和管理费用等。在这一时期，由于缺乏工作人员或可用车辆等原因，大量指定行程在实际操作中无法运行，服务质量令人不满意。为解决上述问题，伦敦交通局引入了服务考核标准，能够提前终止未能完成指定里程的运营商合同。到20世纪90年代后期，地面公交服务的可靠性成为当时的主要问题。2001年，新成立的伦敦巴士局引入了质量激励合同，设立对运营商服务质量相关的直接财务激励，以期显着改善地面公交的服务质量。到2015年，伦敦地面公交客运量相比于2000年增长了70%，达到1959年以来的最高水平。

二、主要特点

（一）政府推动地面公交发展的职责逐渐清晰

与我国大多数城市将城市地面公交的公益性定位同政府主导经营的发展模式相混淆不同，伦敦政府对地面公交的管理更好兼顾了公益性定位和发挥市场机制作用之间的平衡。为维护市场秩序和体现公益性，伦敦政府对公交票价实行管控，票价会随着物价水平不断调整。但伦敦公交的票款收入均归政府所有，政府再根据招投标合同按额度支付给公交运营商，不足的部分由政府资金补充。鉴于伦敦政府在管理地面公交方面较为成功的实践，2017年英国颁布《地面公交服务法》，要求除伦敦以外的地方政府和公交运营商通力合作，构建增强型合作伙伴关系。2021年英国交通部发布《地面公交国家战略》，设立30亿英镑的地面公交补助资金，推广增强型合作伙伴关系以及支持地方交通部门通过特许经营权改善地面公交服务水平的做法。

（二）公开规范的线路招投标制度

为保持地面公交运营的相对稳定，伦敦巴士局每年对15%—20%的公交线路进行招标。在招标文件中，伦敦巴士局制定了相应的服务规范，包括线路、服务频率、车型和最低绩效标准等。潜在运营商需提交完成相应服务内容的总报价，以及完成交付指定服务水平的时刻计划等具体内容。此外，运营商也可提出更多对乘客有益的替代方案。

合同授予的建议由投标评估委员会讨论并批准，评标过程首先要体现公平，目的是在伦敦巴士局可用的资源范围内实现最具经济优势的结果。评估主要考虑总报价，提供优质服务的能力，招聘、培训和留住合适人才的能力，公交首末站的状态或获得合适站场的能力，车辆的类型、特性和维护水平，启动成本资源获取和合同期的财务稳定性，符合规范的服务时刻表，健康与安全管理记录等方面。

（三）注重服务质量和安全的绩效管理

2001年伦敦巴士局推出的质量激励合同以总成本合同为基础，引入包含绩效奖惩的激励条款，以及两年合同延期的选择权。线路合同的初始期限为5年，授予时包含特定的最低绩效标准，该标准通常在合同有效期内固定，并反映线路的特定特征。合同价格每年会根据通货膨胀率进行调整，调整基于人工费率、零售价格指数和燃料成本等多项指标。

除了监督完成指定里程的要求外，质量激励合同中最重要的指标为地面公交运营的可靠性，即将运营商在每条线路上的年度可靠性表现与合同的最低绩效标准进行比较，以确定奖励或扣除的合同额度。质量激励合同对可靠性的考核十分细化，对于高频线路的超额等待时间每增加或减少0.1分钟，低频线路的准点率每增加或减少2.0个百分点，政府对运营商的合同付款就会分别相应增加或减少合同额的1.5%的支付奖金或1%的比例扣除（奖金和扣款的上限分别为合同额的15%和10%）。此外，如果运营商达到或超过招标文件中为该线路设定的可靠性“延期阈值”标准，则运营商有权自动延长两年合同。

三、对我国大城市优化地面公交管理的启示

（一）正确把握政府和市场关系

多数城市地面公交服务具有较强的基本公共服务属性，但政府主导的粗放经营模式和过度放任市场自由发展均不可取。我国城市地面公交发展曾经历过政府经营与市场主导模式间的摆动，却难以避免“一放就乱、一管就死”的发展困境，根源在于没有很好理清政府和市场关系，政府在不同发展阶段存在越位、缺位和错位情况。伦敦地面公交市场化改革的成功，归因于其较为平衡地把握了改革中的政府和市场关系。20世纪80年代的撒切尔政府为避免伦敦出现公交服务不稳定和混乱的局面，并没有像其他行业政府完全退出实行私有化一样改革伦敦地面公交，伦敦政府仍保留了基础设施设备投资和维护、公交线路规划、票价制定和服务水平考核等政府规制的核心职能，并在此基础上，注重通过线路招投标制度引入竞争机制，有效降低运营成本，提高地面公交行业的服务水平和政府的补贴效能。

（二）循序渐进引入市场竞争机制

城市地面公交领域的市场化改革不能一蹴而就，需要基于现有管理体制机制进行渐进性改革。在伦敦区域交通法案要求伦敦交通局引入竞争机制后，伦敦巴士公司首先按经营区域创建了13家子公司，将原有政府垄断模式过渡为区域专营模式，一定程度上弱化了政府参与企业经营的程度。但区域专营并未实质性引入市场竞争，因此，伦敦交通局后又进一步要求伦敦巴士公司与私营运营商竞争，伦敦巴士公司的13家子公司在线路竞争中也获得了较为成功的业绩。实际上，我国深圳市曾经在上世纪90年代至本世纪初创造性地进行过公共汽车区域专营改革，后进一步实行线路专营，实行线路招标、线路服务指标量化等，降低企业准入门槛，引入竞争机制，为全国地面公交行业市场化改革积累了宝贵经验。

（三）强化绩效管理提升政府补贴效能

目前，我国多数城市政府对地面公交企业以“一事一议”的方式给予补贴，部分城市政府通过成本规制约束公交企业的经营行为，但这些补贴方式本质上都保障了公交企业的基本利润率，补贴额年年攀升，公交企业缺乏不断降低成本、提高效率的内生动力。伦敦地面公交线路的招投标制度以经济效益和服务质量为主要评标依据，根据合同向经营者支付的费用与运营里程、服务可靠性等绩效挂钩，对中标者运营全过程进行服务质量综合监测。这样的制度设计，有效地调动了公交运营商降低成本、提高服务水平的主动性和积极性。

（四）加强中央政府引导支持和地方政府能力建设

英国政府视地面公交为改善交通的最简单、最便宜和最快捷方式，将商业服务网络中存在空白之处的“社会必需”服务纳入保障范畴。英国政府每年都会向各个城市下拨支持公共交通发展的资金，2019年伦敦交通局给地面公交的补贴共计7.2亿英镑，而英国政府和大伦敦管理局当年为伦敦交通局提供的拨款就达22亿英镑。

伦敦地面公交管理改革，也是在英国政府的直接指导下进行的。为促进公交行业健康发展，营造安全、可持续、有竞争力的发展环境，伦敦巴士局仍承担了大量职责，包括投资主要网络和基础设施项目、确定并运行招标程序、确定线路服务标准、设定票价并保留收入、提供和维护公交网络基础设施和设备、24小时应急事件处置服务、向公众推销地面公交服务、管理与地方当局和其他利益相关者的联络等。

在当前我国地方政府缺乏推动城市地面公交改革动力的情况下，中央政府应积极发挥引导和支持作用，鼓励地方政府引入市场机制提升公交服务水平，同时加强地方政府自身能力建设，积极构建适应市场机制的法治化公交发展环境。

（五）以时刻可靠性为重点提升吸引力竞争力

城市地面公交服务的主要痛点之一是时间的可靠性不足，对于习惯于小汽车出行的通勤客流而言，无法提前规划行程时间将造成其对通勤时间的担忧。伦敦交通局非常重视对公交时刻可靠性的考核，相关指标甚至细化至0.1分钟的等候时间单元。而城市地面公交的可靠性，不仅反映了公交企业的运营管理水平，也是对当地政府执政能力的检验。伦敦交通局为保障公交可靠性，除了考核公交企业强化自身运营组织管理等措施外，更重要的是政府通过推动公交专用道连续成网、路权优化、信号灯优先等措施，为地面公交运营提供更加可靠、便利的通行条件。

当前，我国公交都市建设仅考核公交车首末站的准点率，对于公交车在途时刻没有约束，且未对公众公开。近期，可以提升地面公交时刻可靠性为重点，推动公交到站时刻表或等候时间的相应服务承诺向社会公开，使公众对地面公交的服务可预期，同时接受社会监督，并以此为动力倒逼地方政府和公交企业积极作为，切实提升地面公交的吸引力、竞争力。

（作者单位：国家发展改革委运输所）