■熊晓蕾
对国家治理层面中经济责任审计的几点认识
■熊晓蕾
国家审计是国家治理的重要工具，在国家治理具有不可替代的作用。经济责任审计对领导干部公共权力的约束，对预防和惩治腐败现象，加强党风廉政建设，促进公民的有序政治参与，构建与完善监督机制与问责机制都有着重要意义。近几年的实践证明，经济责任审计已由过去的监督作用、建设性作用向免疫系统功能作用和国家治理服务作用转变。笔者就新形势下国家治理层面中经济责任审计工作谈几点粗浅的认识。
一、国家治理与经济责任审计的关系
国家的本质决定了国家治理的本质，所以国家治理首要的和最基本的目的就是维护政治秩序以及保障政府能够持续的对社会价值进行权威性分配，通过行政、立法和司法机关以及国家和地方的分权，通过经济、政治、文化和社会职能的行使，实现对社会实施控制和管理的目标。所谓经济责任，是指领导干部在任职期间因所任职职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计的对象是担任党政机关领导职位以及国有企业领导职位的特定人群，审计人员依据法律法规评判被审计单位财政财务收支的正确性、合法性、效益性，并以此界定被审计单位领导人员的经济责任。根据《中华人民共和国审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等法律法规，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的精神要求，审计机关开始积极推进党政领导同步经济责任审计。
我国要实现长期、全面、协调、可持续的稳定发展需要不断提高国家治理水平，国家治理水平依靠国家经济、政治、文化和社会职能的综合发挥和实施。国家审计通过履行审计监督职责去保证国家各项职能的有效发挥和顺利实施，依法用权力监督制约政府在履行国家职能过程中的行政权力。国家审计是国家治理的内在需求，是国家治理的一项重要制度安排，为国家治理提供有效服务，发挥着不可替代的作用。经济责任审计通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督，判断领导干部是否正确的履行其经济职责，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，同时能预防和治理腐败、促进领导干部廉洁自律及树立正确的政绩观，推动建立完善问责机制，从而提升政府治理水平。
综上所述，国家治理与经济责任审计是辩证统一的关系。一方面国家治理决定经济责任审计，国家治理的性质决定了经济责任审计的性质。有什幺样的国家治理就会有什幺样的经济责任审计与之相适应；另一方面，经济责任审计的有效开展对国家治理体系和治理能力的现代化具有积极的反作用。国家治理体系和治理能力的现代化是国家经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”全方位的现代化。通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任审计，重点关注他们在依法执政、促进科学发展、加强廉洁自律方面的经济责任履行情况，以反腐的“高压线”倒逼各地区、各部门不断深化改革，完善的制度，促进中央与地方、中央与各部门之间的协调统一，从而促进国家治理体系的完善、治理能力的提升。
二、目前国家治理中经济责任审计存在的问题
一是审计评价难。目前对领导干部经济责任履行情况的评价，虽然中央和部分省市对经济责任审计作了一些有益的探索，出台了一些关于经济责任审计操作指南试行或意见，大多侧重于宏观性的描述，很少有采用定量指标为审计人员提供统一规范的审计操作指引，对于不同的经济责任审计对象“审什幺、怎幺审、评什幺、怎幺评”缺乏明确规定。加上经济责任审计是对“人”的审计,往往涉及政策执行、财务管理、经济决算、绩效考核、推动科学发展等诸多方面的把握，对审计人员来说“审什幺、怎幺审”是个挑战。就算审计发现了问题，审计人员也需发挥主观能动性根据职业判断区分责任做出客观公正的审计结论。但是以主观的思维要做出客观的评价谈何容易。无论是从定性方面还是从定责方面来讲，不同审计人员可能会做出相差甚远的审计评价，审计质量和审计公信力不免受到影响。
二是揭露问题难。中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年发布的《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号）对经济责任审计工作的组织协调做出了明确规定，但从目前各地建立经济责任审计工作领导小组、经济责任审计工作联席会议和经济责任审计机构的情况来讲还是不够乐观。有些地方还没有建立相关组织机构，即使有的地方已建立了经济责任审计中心但级别也不高。如某县级审计局虽然也成立了经济责任审计中心，但为股级事业单位，而审计人员所面临的大多为正科级领导干部，在行政级别上让审计人员对部分问题的揭露未免有心无力。
三是审计成果运用难。经济责任审计和审计成果利用在有的地方存在“两张皮”现象。干部调动晋升调整，人事变动在先，经济责任审计在后。很多领导干部已经交换到位，组织部门才下达审计委托书，委托审计机关进行经济责任审计，经济责任审计成了“马后炮”，存走过场现象。还有一些退休退职人员，也大多退休离职在先，经济责任审计在后，鲜有先审后离。审计机关在对被审计领导干部履行经济责任情况进行审计监督后依照有关法律法规对被审计领导干部和单位违反国家财政财务收支行为做出了处理处罚的决定，但在干部先离后审计的情况下接任领导往往认为经济责任审计是对前任领导的审计，不愿接受对单位的处理处罚，造成经济责任审计工作未发挥应有的作用。
四是审计任务重与审计力量薄弱的矛盾突出。根据有关规定，经济责任审计的对象不仅包括党政一把手，也包括党政主持工作一年以上的副职领导干部；不仅包括党政主要领导干部，还包括国有企业领导人员。党的十八届四中全会作出了对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖的要求。要实现这一目标，必然对经济责任审计人员提出了新的要求和挑战，但目前审计机关存在人少任务重的矛盾尤为突出，从事经济责任审计工作的审计人员与不断增加的经济责任审计项目不相匹配。在实际工作中，尤其在换届年，有的基层审计局接到的经济责任审计任务量非常大，且时间要求紧迫，审计人员可能被要求一两天就要拿出审计结果报告，即使是投入全局的力量都很难应对，造成了疲于应付的局面，增加了审计风险。
三、强化经济责任审计，有效服务于国家治理
如何从国家治理的层面来进行高位推动经济责任审计工作，笔者认为要做好以下几个方面的工作：
一是完善经济责任审计制度。经济责任审计工作涉及到方方面面的内容，经济审计人员的业务能力和专业特长在很大程度上决定了经济责任审计工作的广度和深度。由于缺乏正式、统一、规范的操作指南，在涉及主观判断的工作中，不同的审计人员在不同的专业背景下可能会得出不一样的审计结论，难以充分保证经济责任审计的质量，从而蕴藏着较高的审计风险。因此，应结合经济责任审计在国家治理中的功能，从全局着眼尽快制定适用于全社会、分类型、分层级的经济责任审计准则和操作指引，从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作的指导原则、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用等方面予以规范，尽快建立经济责任审计准则体系，以此来指导经济责任审计实务、保障审计质量，以切实控制审计风险。
二是健全经济责任审计机构。建立和完善经济责任审计机构势在必行，这也符合当前全面深化改革的要求，但仍存在少数地方尚未按要求建立经济责任审计的专门的组织领导机构，要全面建立经济责任审计机构，积极探索对地方经济责任审计机构人财物的统一管理，从外至内保持审计工作的独立性，才能从根本上解决“不敢审”、“审不动”、“处不来”的问题，才能真正发挥审计促进国家治理体系和治理能力提升的功效。
三是力改“先离后审”的局面。尽管两办暂行规定和相应制订的实施细则中明确规定了“先审后离”原则，但在实际操作中，由于干部人事工作有其特殊规律，审计机关的力量又有限，造成绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离后审、先升后审”，或者是“边离边审”。甚至存在上午组织人事部门下的委托书，下午就得拿出审计报告的现象。这不仅使离任审计的目的和有效性难以充分体现和发挥,而且很容易使干部职工认为离任审计工作只不过是程序上的需要,是在“走过场”，在一定程度上阻碍了离任审计工作的开展，也加大了审计风险。因此，必须从根本上力改“先离后审”的格局，让犯错者知痛楚，品恶果。用审计的红线，圈住权力的边界，进而推动领导干部将眼光聚焦到不断提高自身依法办事的能力上来。
四是增加审计力量。目前，审计任务重与审计力量不足、审计要求高与审计人员素质不适应的矛盾比较突出。特别是有的基层审计机关一年要完成几十个经济责任审计项目，难以保证查深查透。各地党委和政府要高度重视经济责任审计工作，加强经济责任审计队伍建设，切实解决地方经济责任审计中存在的人少任务重问题，挑选一批政治素质高、业务精、能力强、能吃苦的审计人员充实到经济责任审计队伍当中去。同时对现有的经济责任审计人员业务培训，不断提高经济责任审计人员的业务水平。要切实将经济责任审计工作融入经济社会发展的大局，以发展的思路和精神推动经济责任审计事业的发展，提高经济责任审计监督和服务水平，进一步发挥经济责任审计在推动完善国家治理中的作用。
（作者单位：江西省审计厅）
