■曹素芳
“自然资源资产负债审计”与五大发展理念
■曹素芳
一、自然资源资产负债审计的提出和试点方案
党的第十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。
2015年11月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，将自然资源资产纳入领导干部离任审计，标志着此项试点工作正式拉开帷幕。
方案提出，开展领导干部自然资源资产离任审计试点的主要目标，是探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。审计试点期间，审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部。
方案强调，开展领导干部自然资源资产离任审计试点，应坚持因地制宜、重在责任、稳步推进，要根据各地主体功能区定位及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。要对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。
一方面，要揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源和生态环境安全的风险隐患，并推动及时解决；另一方面，要落实责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。
方案明确，领导干部自然资源资产离任审计试点2015年至2017年分阶段分步骤实施，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，自2018年开始建立经常性的审计制度。
方案要求，中央有关部门要加强对此项审计试点的支持和配合，加快推进相关改革，建立健全制度规范，为审计试点工作提供专业支持和制度保障。同时，地方党委和政府要加强对本地区审计试点相关工作的领导，及时听取本级审计机关审计试点工作情况汇报，并主动接受、配合上级审计机关审计，保障审计试点工作的顺利开展。
二、江西省自然资源资产负债审计现状
2016年9月22日，江西省出台关于《编制自然资源资产负债表试点方案》的通知，选取宜春市、抚州市、兴国县和安福县试点编制自然资源资产负债表工作，摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为具有江西特色的生态文明先行示范区建设提供有力支撑。
自然资源资产负债表反映自然资源在核算期初、期末的存量水平以及核算期间的变化量。核算期为每个公历年度1月1日至12月31日。在自然资源核算理论框架下，以自然资源管理部门统计调查数据为基础，编制反映主要自然资源实物存量及变动情况的资产负债表。
江西省提出，将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系，与资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接。
新余市在2015年已经开始此项工作的探索,省审计厅今年部署了2017年各地市开展自然资源资产负债审计工作。
三、我市自然资源资产负债审计的现状
结合今年的“换届年”关键期，市审计局开展了领导干部自然资源资产离任审计试点工作。通过对市里相关部门的调查发现：自然资源资产负债表编制工作尚处于试点阶段，我市相关部门均没有开展此项工作，但在他们的工作中均或多或少有所体现，指标体系不健全、不完善，不具备任期前后的对比性。
我们借鉴其他地市的经验做法总结出自然资源资产负债审计主要内容：
1.科学决策、能力保障和执行方面。反映领导干部任期内在资源环境方面的决策情况，环保能力建设和执行情况。主要有资源环保目标纳入经济社会发展规划和计划情况、公共财政用于环境保护和生态建设支出增幅、环保能力建设投入、重大环境事件应急和处置情况，资源、环保领域违法案件查处数及结案数，以及绿色GDP、人民群众对生态文明建设成果满意度等。
2.资源保有和消耗方面。反映领导干部任期内地区主要资源存量、消耗量、利用效率等，主要有耕地保有面积、补充耕地面积、单位GDP建设用地占用下降率、单位GDP能耗下降率、单位GDP水耗（立方米/万元）、地下水年开采量等。
3.资源环境损害及治理方面。反映领导干部任期内水、空气、土地等资源受损、浪费及治理情况。主要有地表水好于Ⅲ类水质的比例、水功能区水质达标率、入海河口陆源污染物排放达标率、城市空气质量二级以上天数比重、闲置建设用地数及清理数等。
4.生态恢复和效益方面。反映领导干部任期内采取的各项生态修复性、保护性措施取得的成效。主要有生态红线区面积、城镇建成区绿化覆盖率、林木覆盖率、自然湿地保护率、畜禽规模养殖污染防治率、农作物桔杆综合利用率、单位GDP二氧化碳排放降低率、主要污染物（分化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物）排放总量和削减率等。
我们在此次审计中,由于时间紧任务重,利用了现有的检查结果，如国土部南京督察局、环保部督察组对我市各县区检查结果，主要关注以下几点：
强化国土开发审计，重点突出，主体功能区规划实施审计，推动各地区严格按照主体功能区定位发展，构建科学合理的国土开发利用格局；突出土地开发利用绩效审计，尤其是耕地保护和用途控制情况审计，形成土地合理开发与利用，提高土地利用效率，促进土地资源进一步优化配置。
继续关注二氧化硫、化学需养量、氨氧含量等主要污染指标效益的审计，促进污染排放量的达标。
自然资源资产负债审计责任难界定：
自然资源资产负债审计中有关党政两位领导干部的责任界定是个难题，我们只能从初步的会议记录中看问题定性到哪里，常委会和政府办公会都有记录那就是两边均负有领导责任，如果常委会会议记录没有记载，那就是政府领导的领导责任；主管责任和直接责任比较难以界定。
四、探索“自然资源资产负债审计”与五大发展理念相结合
党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为我国“十三五”乃至今后更长时期的发展指明了方向。习近平总书记强调，“全党同志要把思想和行动统一到新的发展理念上来，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，努力提高统筹贯彻新的发展理念能力和水平”。审计机关要以“五大发展理念”引领自然资源资产负债审计,在探索“自然资源资产负债审计”中融入五大发展理念。
(一)创新审计发展理念
创新发展是“十三五”时期经济结构实现战略性调整的关键驱动因素，创新是五大发展理念的第一动力。
自然资源资产负债审计是个全新的概念，我们审计机关必须用创新审计发展理念，创新审计思维方式，一改往日单兵独斗情况，要切实利用相关职能部门技术力量和已有的海量数据。如环保部门的水气监测数据、农业部门的土壤监测数据等。
(二)坚持审计事业协调发展
在发展思路上，五大理念强调协调是持续健康发展的内在要求，正确处理发展中的重大关系，不断增强发展整体性;协调发展是全面建成小康社会之“全面”的重要保证，是提升发展整体效能、推进事业全面进步的有力保障。
坚持业务工作和基础性建设工作协调发展。同步推进财政审计、民生审计、经济责任审计、投资审计等审计工作。同时，推进信息化建设、审计质量控制、党风廉政建设、文明创建、队伍建设和审计宣传等基础性建设，提升全员战斗力。注重人文关怀，保障审计事业可持续性发展。
(三)贯彻绿色发展审计理念
五大发展理念明确了绿色是永续发展的必要前提，绿色发展也是实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的历史选择，是通往人与自然和谐境界的必由之路。
将自然资源环境审计纳入经济责任审计内容。在各项常规性审计中，将节能减排、污染防治、环境保护等绿色指标纳入必审内容。同时，积极探索实行领导干部自然资源资产离任审计，审查地方领导干部在保护自然资源和生态环境方面的情况，推动领导干部不断提高环境保护意识;探索建立资源环境审计项目年度计划长效机制，加大资源环境审计力度，促进加快推进生态文明建设，为推进国家“绿色发展”提供坚实审计保障。借助中办、国办关于《开展领导干部自然资源资产离任试点方案》的机遇，重点加大对环境保护、土地资源利用、水污染防治等自然资源的审计力度，编制自然资源资产负债表，推动领导干部履行自然资源资产管理和生态保护责任，促进人与自然和谐共存，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，构建绿色低碳循环发展产业体系。
(四)注重审计开放发展
五大发展理念坚持开放是国家繁荣发展的必由之路，开放发展是中国基于改革开放成功经验的历史总结，也是拓展经济发展空间、提升开放型经济发展水平的必然要求。
加大审计开放力度。按照政府信息公开条例的要求，积极稳妥地推进审计信息公开，逐步实现审计事务公开。同时，加大审计宣传力度，将审计工作的好做法、好经验、好典型等推介出去，树立良好的审计形象。
(五)推动审计成果共享
五大发展理念揭示了共享是中国特色社会主义的本质要求，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
推进经济责任审计信息和成果与纪检监察、组织、人事、财政等相关部门的互联互通，充分发挥经济责任领导小组成员单位的作用。推进审计成果在干部使用管理、反腐倡廉、公共资金公共资源公共资产管理等方面的共享及转化应用，提升审计工作的成效和影响力;促进强化对权力运行的制约和监督，推进依法治国;审查政策执行是否到位，揭示存在问题，分析体制机制性矛盾，研究合理化建议，为领导决策提供思路依据，加大对重大违法违纪问题以及不作为、慢作为问题的揭露和查处力度，加大审计问题问责整改力度，促进党风廉政建设和反腐败斗争，推进全民共享发展成果。
（作者单位：九江市审计局）
