严莉敏
【摘 要】本文对人民银行绩效管理发展历程进行了全面梳理，并从基层央行视角分析了预算绩效管理在实践探索和推进中存在的一些问题，并提出了推进人民银行预算绩效管理的具体方法和建议。
【关键词】人民银行;预算;绩效管理
预算绩效管理是一种先进的管理模式。实施预算绩效管理有助于节约政府部门公共支出成本、提高财政资金使用效率、增强政府部门公信力。2011年，财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》，要求逐步建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确了新时期实施全面预算管理工作的总体要求，提出力争用3至5年时间逐步建立一套全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。人民银行作为政府职能部门，推动全面预算绩效管理既是当前政府职能转变的现实需要，也是深化央行内部治理现代化的有力抓手。
一、人民银行系统预算绩效管理发展历程
预算绩效管理最先起源于西方国家，自20世纪 80年代在西方国家广泛实施并取得明显成效以来，逐步在世界范围掀起了推行预算绩效管理改革的浪潮。21世纪初，绩效管理的理念开始引入我国，经过近20年的发展，已经逐步渗透到财政资金的各个部门和预算管理的各个层面，对财政管理活动产生了深远影响。从预算绩效管理在人民银行系统的实践情况来看，大致可以分为三个阶段。
1.起步探索阶段（2011～2013）。
2000年起，国内部分省份开始探索绩效评价试点，从此拉开了预算绩效管理的序幕。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，财政部陆续制定出台了指导性文件，对绩效评价工作“谁来评、评什幺、怎幺评”等问题做出了一系列规定，开始迈上制度化、规范化、科学化轨道。2006年开始，财政部开始有计划、有步骤地组织中央部门开展预算支出绩效评价试点工作。2011年初，财政部在总结试点经验的基础上，对《财政支出绩效评价管理暂行办法》进行了修订，并作为统一指导全国的绩效评价管理办法，此举也标志着以绩效评价为主要手段的预算绩效管理工作在全国范围内展开。2011年4月财政部第一次全国预算绩效管理工作会议提出“建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”。
在此背景下，人民银行总行于2011年10月在《关于进一步加强人民银行财务管理的通知》中首次提到，要积极探索项目资金考核机制，有效降低行政成本，提高资金使用效益。2012年，要求辖内分支机构选择一个规模不低于1000万元的项目作为试点绩效目标管理。2013年，要求分支机构扩大绩效目标管理范围到本单位项目支出规模的20%。
2.逐步发展阶段（2014～2017年）。
2014年10月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求各级预算单位和所有财政资金都要纳入绩效管理范围。此后，绩效评价重点开始由项目支出逐步向部门整体支出和政策等方面拓展。
同年，人民银行总行制定《关于2014年度预算绩效试点有关工作的通知》，选定2个行政事业类科目为试点项目，正式部署分支机构开启绩效评价试点工作。2015年，绩效评价试点项目数量扩大，同时开始着手绩效指标体系建设，并首次提出促进绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。2016年，预算绩效目标范围覆盖到所有项目。2017年，人民银行预算绩效工作实现了3个首次：一是首次与费用预算指标同步下达绩效试点项目;二是首次在年度中间开展了全部项目支出的绩效目标执行监控，并初步建立了执行监控指标体系;三是首次要求项目实施单位对全部项目支出开展绩效自评。预算编制中，也首次提出了绩效公开和评价结果应用的工作要求。在总行印发的《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016～2020年）》和《中国人民银行会计财务工作转型实施方案（分支机构和所属企事业单位部分）》中，均将预算绩效管理作为重要组成部分和工作任务纳入工作转型要求。
3.全面发展阶段（2018年以来至今）。
在这一阶段，预算绩效管理迈入了提质增效阶段，确立了以结果为导向的预算绩效管理模式。2018年9月，党中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理做出了一系列顶层设计和重大部署，并明确了任务时间表，为各地推进预算改革提供了基本遵循。同年11月，财政部下发了贯彻落实意见，将全面实施预算绩效管理确立为财政预算工作的重点，明确了若干重点环节，并分别对中央部门和省级层面、市县层面提出了工作目标要求。随着中央顶层设计总体框架的基本确立，各地纷纷加大了预算绩效管理的工作力度。
2018年人民银行总行提出积极引导业务部门有效参与绩效自评工作，提升业务管理与绩效管理融合度。总行下达项目支出绩效评价指标体系，逐步建立符合人民银行履职实际的绩效评价指标体系。2019年人民银行总行制定《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》，从制度层面明确业务部门绩效管理职责，要求将预算绩效管理与预算管理同步规划、同步实施、相互配合，并要求各分支机构逐步将预算资金的重大政策和重大项目全面纳入预算绩效管理，将预算绩效管理从项目支出拓展到本单位整体绩效管理。2020年人民银行各分支机构结合实际，陆续制定本单位预算绩效管理相关制度或实施细则。至此，人民银行预算绩效管理按下了快进键，横向覆盖所有部门，纵向上贯穿各级机构，在实践中不断完善适合人民银行履职特点的预算绩效管理体系。
二、基层央行预算绩效管理的工作实践
1.预算绩效管理机制逐步形成。一是制度方面，根据人民银行的性质、职能和业务的特殊性，结合人民银行的职能定位、机构和业务特点，人民银行省级已制定适合人民银行工作实际的预算绩效管理相关制度和配套办法，市级和县支行正在研究制定本级制度或办法，目前以总行和上级行成熟预算绩效管理制度为指引，解决全面实施预算绩效管理的系统性与复杂性问题。二是组织架构方面，纵向上已形成以上层设计为主、自上而下的管理模式，确定“三上”评价方式，即绩效目标申报、年终绩效执行监控以及全年度绩效评价。横向上明确了业务部门和会计部门主体责任，党委（组）会是最高决策机构，预算管理委员会是执行机构，组织、人事、财务、资产、审计等部门任成员，预算绩效管理领导小组下设办公室，办公室设在会计财务部门，负责本单位职能部门的协调配合工作和绩效管理制度建设等，定期召开预算管理研究预算绩效工作，有效发挥在预算管理中积累的“矩阵式”管理模式经验。
2.预算绩效管理范围不断扩大。一方面，以“进位赶超”策略实现项目资金“全覆盖”，2019年辖内所有预算单位安排的项目资金全部纳入绩效目标管理，并对所有纳入绩效目标管理的项目进行绩效运行“双监控”，每月编制预算执行进度及费用对比表，年中开展一次绩效监控，次年一季度开展绩效评价。另一方面，通过分步实施，逐步在经验积累的基础上纵深推进，不断优化预算绩效管理工作的深度与质量。如辖内多家县支行拟于2020年先行先试，开始探索本单位整体预算支出绩效评价。
3.预算绩效评价指标体系相对固定。实际工作中，基层央行基本上参照总行制定共性指标进行绩效评价。近年来，基层央行积极推进项目绩效评价工作，已实现项目支出绩效自评全覆盖。2019年绩效目标执行监控对16个项目进行绩效自评，分产出、效益、满意度三个一级指标，数量、质量、时效、生态和可持续发展等多个二级指标，共涉及160多个三级指标，平均每个项目约10个三级指标，与2018年比，评价指标基本稳定。基层央行在项目支出绩效评价过程中均采用人民银行项目支出共性指标，个性指标极少。
4.预算绩效评价方式为绩效自评为主。预算绩效评价方式一般分为绩效自评、重点评价和再评价。绩效自评是预算资金使用部门对照预算编制设定的绩效目标和指标，填报年度实际完成值，并对未完成绩效目标及指标的原因进行分析，研究提出解决措施。业务部门对自评结果涉及基础资料的真实性、合法性、完整性负责。会计财务部门对绩效自评结果进行抽查复核，督促业务部门改进管理，提升绩效。基层央行基本上采用绩效自评，绩效外部评价尚处于摸索阶段，实践较少。
三、基层央行预算绩效管理存在的问题
经过近10年的发展，人民银行预算绩效管理从无到有，从个别试点到全面铺开，整体上取得了较大进展，并在一系列关键性难题上取得了重大突破。但与预算绩效管理内在要求和实施宗旨相比，仍然存在不少问题和不足，需不断探索加以解决。
1.横向协作环境有待提高。预算绩效管理组织机构相对健全，但业务部门职能未充分发挥，在落实绩效管理各环节具体工作中，尚未形成领导机构统筹协调、会计财务部门监督指导、业务部门执行推进的工作合力。一方面，由于传统的预算管理观念重资金使用合规性，轻效益性，绩效评价只对资金使用情况进行分析，在对预算执行情况进行评价、对职能部门进行考核时，也往往关注取得的成绩、忽略付出的成本。另一方面，预算绩效管理观念尚未得到普遍关注与重视，预算绩效管理工作在较大范围内仍被认为仅是会计财务部门的事，业务部门局限于“要我怎幺做”，而不是“我要怎幺做”，造成实际工作中绩效评价工作成为财务部门的单方面行为，导致预算绩效的评价结果与预算决策的结合度不高。
2.绩效评价指标和方法有待完善。一是个性指标缺失。基层央行在绩效评价环节采用总行设定的通用、共性指标，反映基层单位实际的个性、特殊指标几乎没有，在此基础上的得出的绩效评价结论是否符合基层行履职实际有待商榷。二是绩效评价程序不完善，未能贯穿财务管理全过程。预算支出绩效评价工作仅在次年一季度对上年项目支出开展绩效评价，未对预算支出的全过程实施跟踪评价，未建立定期回顾绩效的程序，绩效评价工作中存在重结果轻过程的现象。从近年的项目支出进度事实看，部分项目支出存在前慢（前10个月，个别接近0%）后满（100%）年前“冲关”情况，因全年完成预算绩效目标，所以预算绩效评价结果还相对较好。但纵观全年情况，前10个月因预算没有执行，预算绩效近乎为0。所以，预算绩效评价结果，存在“浮夸”成分。
3.预算绩效评价结果实际应用不充分。绩效评价结果应用是实施全过程预算绩效管理的目的和落脚点，它能促进绩效评价工作不断改进和完善，也是对预算执行成果的最终反映，对部门下一周期的预算安排有着重要的参考价值。基层央行开展项目绩效自评工作得出结果，形成绩效评价报告，但是对绩效评价结果的应用却相对较少，比如绩效评价中预算绩效管理中的成绩、发现问题对各环节的责任人尚未形成直接激励和约束，评价结果也未能与预算管理其他环节密切衔接，直接影响预算分配与预算执行考核结果。在绩效评价结果缺乏反馈和应用的情况下，预算绩效评价工作往往流于形式，既影响了预算绩效评价的权威性，也制约了预算绩效评价工作的深入开展，无法实现真正的闭环管理。
4.预算绩效管理缺乏信息支撑和人才保障。一是尚未建立起预算绩效管理的数据信息平台，缺乏可靠的历史数据资料，在数据的采集、处理分析上存在一定的困难，无法满足各个层面、各个部门对各类不同性质的资金支出开展综合、全面评价的要求，影响绩效评价结果的质量。二是预算绩效管理往往跨部门、跨领域，工作环节多、业务量大、涉及面广、技术性强，现有会计人员数量和专业水平尚不能满足绩效管理工作全面开展，预算绩效管理高质量工作要求难以保证。另外，预算绩效管理对会计人员的信息整合能力也提出较高要求，目前岗位要求相适应的复合型岗位人才相对缺失，也制约了预算绩效管理作用的有效发挥。
四、相关建议
针对当前基层央行预算绩效管理中遇到的问题，按照党的十九大报告提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，对完善基层央行预算绩效管理提出以下建议和对策。
1.健全预算绩效管理机制。一是加大预算绩效管理宣传力度相关，利用内部网站、工作简报等形式，积极宣传预算绩效管理，增强预算绩效意识，培育绩效管理文化，为预算绩效管理创造良好的氛围环境。以绩效管理的权威性和约束力将绩效管理理念贯彻到日常预算管理工作中。二是建立和完善绩效评价相关管理办法，明确各单位各部门绩效管理职责，以制度推进绩效管理，以职责深化绩效管理理念，横向到边，纵向到底，使全部门全人员深刻认识到绩效管理工作已到跟前，必须不折不扣地落实到位。三是落实绩效管理责任，建立从绩效目标设立到绩效结果应用的全过程问责机制，通过问责把绩效管理各环节打牢扎实，对预算绩效管理履职不到位和绩效评价结果不好的相关部门和人员追究相应责任，把使绩效管理理念在规范严谨的具体工作中深入到各部门以及各员工。
2.完善绩效评价程序，贯穿财务管理全过程。绩效管理需要全程了解项目支出的动态情况。在全过程监督的基础上，及时分析部门预算编制、执行的情况，并对发现的问题及时纠正。在编制部门预算时，重点分析、核查预算编制的合理性、可行性，剔除不合理数据，确保预算编制的规范、科学;在预算执行环节，关注预算执行是否符合既定目标，如有偏差，应及时采取措施。事中可调整的事项，应责成相关事权部门及时修正;无法事中纠正的，事权部门在事后应进行原因分析，为今后强化预算管理提供参考。在项目实施进度的关键节点上，预算管理委员会要听取各事权部门报告各项目资金使用和绩效目标完成的进度情况，将总体绩效目标分解落实到过程跟踪管理之中。
3.加强绩效评价结果应用，建立有效考核评价机制。规范绩效目标申报、审核程序和流程，逐步实现将通过绩效目标审核作为纳入项目库的前置条件，并开展以绩效监控、绩效自评和绩效评价为重点的全过程预算绩效管理，使支出的考核结果与工作业绩考核挂钩，进一步完善内部约束和激励机制。一是建立绩效评价结果与预算管理相结合机制，将绩效评价结果作为预算编制和预算分配的重要依据，并与预算定额标准体系建设相结合，合力提升预算管理精细化水平。二是建立绩效评价结果反馈机制，通过纳入年度考核、进行问责约谈等形式，利用绩效评价结果督促相关部门改进管理，提升效能。三是适时建立绩效评价结果公开机制，增强预算绩效管理透明度。推进绩效信息公开，搭建本单位职工和社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受单位职工和社会各界监督。
4.加快预算绩效管理信息化建设和人才队伍建设。一是推进绩效管理信息化建设。适时搭建预算绩效管理数据平台，拓宽评价信息的收集范围和渠道，提升数据采集效率，增强统计分析的及时性、科学性。随着数据平台的推广应用，逐步附加其他功能，如适时披露项目开展、绩效评价等信息，接受公众监督，促使相关主体进一步改进管理。二是重视专业性人才建设，通过“走出去”、“请进来”等方式加强对绩效管理人员的培训力度，建立“以老带新”的领学机制，对预算绩效全过程管理的机制理论与实务操作进行全面讲授，着力提高从业人员的专业素质。
（作者单位：中国人民银行南昌中心支行）
