赵晓佩 吕兆丰 王晓燕 黄 昊 李 珑 王 玉 陈世景
首都医科大学卫生管理与教育学院，北京，100069
村卫生室是活跃在农村的基层卫生医疗机构，是我国农村三级医疗卫生服务网络的网底，承担着农村居民首诊的重要职责，是保障村民健康的第一道防线，具有不可替代的重要作用。明确村卫生室的性质，有利于进一步明确其功能定位，完善村卫生功能，稳定、持续地为村民提供公共卫生和基本医疗服务，确保农村居民初级卫生保健的可及性[1]。由于目前村卫生室的所有制性质没理顺，举办形式不统一，阵地建设不规范，医生人数不固定，执业能力不平衡，给村卫生室建设的模式统一和规范化管理增加了技术难度[2]。随着村民健康意识和权力观念的不断增强，乡村医生与村民间越来越呈现出现代医患关系权责明晰的特点，因此明确村卫生室的法律性质，也有利于确定法律责任承担主体，理顺各种关系。
现行立法或文件鲜有涉及村卫生室性质的规定，只有《医疗机构管理条例》规定卫生所(室)属于医疗机构。个别省的有关文件对村卫生室的性质有所涉及，如2007年1月17日安徽省卫生厅印发的《安徽省村卫生室管理办法》(试行)，规定村卫生室是由集体或其他形式兴办的非营利性、公益性的医疗卫生机构，是农村卫生事业的重要组成部分。但是，上述法律或文件只是笼统规定了村卫生室的性质是医疗机构，实践中村卫生室可采取不同的举办形式，而不同举办形式的村卫生室，其具体法律性质又有所不同。投资主体不同，性质各异，所有权和使用权不同，管理权和经营权不同，资产归属也应区别对待[3]。因此笔者认为应该对常见形态的村卫生室的具体法律性质予以探讨。
1 个体举办村卫生室的法律性质
个体举办可以是个人单独举办、个人联办等形式，创办资金源自私人而非政府或公立机构。
1.1 个体举办村卫生室法律性质界定的困难
由于《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)规定的民事法律关系主体形式只有自然人和法人，个体工商户、个人合伙和农村承包经营户都归于自然人范畴，参照自然人的相关规定。按照现行《民法通则》的规定，难以对村卫生室的主体身份进行界定。①村卫生室非法人。《民法通则》第三十七条规定，法人应当具备下列条件：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。个人举办的村卫生室内部没有细分的组织机构；没有独立的财产和经费；村卫生室不能独立承担民事责任，因此村卫生室不是法人。②个体工商户、个人合伙和农村承包经营户等界定也不适合村卫生室，因为村卫生室既非从事工商业经营活动的主体；也非承包农村土地、山林、鱼塘等的承包户。
1.2 个体举办村卫生室应界定为个体组织
笔者认为个体举办的村卫生室应定性为类似于个体工商户、个人合伙的个体组织，适用有关自然人的相关法律规定，原因如下：村卫生室的财产与村医个人的财产无法区分，村卫生室的日常经营收入支出由村医个人财产直接支付；村卫生室的法律责任就是村医个人的法律责任，类似于个人工商户——而不同之处在于村卫生室是非营利性机构，这一点将影响到村卫生室的纳税行为而并不影响其法律性质的界定。
对于个人举办的村卫生室而言，因其法律性质为个体组织，不是法人，所以其营业执照的法定代表人应空缺，只填写主要负责人一栏。根据最高人民法院《关于适用若干问题的意见》(法发〔1992〕22号)第三十八条的规定，不具备法人资格的其他组织，以其主要负责人为代表人。个体举办的村卫生室的主要负责人应是村医本人。
这类村卫生室往往由村医自我投资、自我管理、自负盈亏。由于缺乏财政支持，其基础设施大都比较落后，难以做到“三室分开”，常用医疗设备也比较简陋，大多数难以满足当前医疗卫生工作的实际需求。
村医个人为村卫生室的主要负责人，其应当承担相应法律责任。法律责任是指基于法律事实因果关系而产生的赔偿、补偿或惩罚的负担[4]。法律责任的认定、归结和执行是法律运行的保障机制，是维护法制的关键环节[5]。然而由于我国目前缺乏针对个人的医疗责任分担机制，乡村医生责任承担能力不强，因此一旦发生医疗纠纷，乡村医生将可能面临无法继续执业的境况。
对于这类村卫生室，一方面卫生行政部门应加强对其日常诊疗行为的监督，另一方面政府也应出台相应的政策，提升其开展医疗卫生服务的能力，必要时可通过政府购买改变其所有制性质。
2 村民委员会举办村卫生室的法律性质
村民委员会是农村的基层群众性自治组织。从法理层面分析，由村民委会员举办的村卫生室，本身没有独立的法律地位，村卫生室的行为应归属于举办方村民委会员。乡村医生为接受村民委会员聘用在村卫生室从事诊疗工作的医务人员。村民委会员有权决定村卫生室日常经营活动的具体方式，有权对村医的日常行为予以监督。
2.1 村民委员会举办村卫生室的复杂状况
村民委员会举办村卫生室的状况极为复杂。实践中，虽然不少村卫生室顶着村民委会员举办的名义，但伴随着家庭联产承包责任制的推行，村级集体经济改变了过去“集体所有、统一经营”体制一统天下的格局，村民委会员对农村事务的管理逐渐减少，对村卫生室也不再进行有效的管理[6]。
当前，不少村卫生室，既有村民委会员举办的特点，如房屋为村民委会员提供，或者村卫生室日常经营活动的水电暖等为村民委会员提供，村医的选聘由村民委会员决定；同时又有个体组织的特点，村民委会员对村卫生室的日常工作缺乏监管，村卫生室没有独立的财务核算，村卫生室财务就是村医个人财务，实际上已经是个体经营，自负盈亏。现实中，名为村集体兴办的村卫生室，实际基本为村医个体兴办或承包经营的市场化经营机制，与集体毫无经济利益关系，完全是变相的个体经营行为。但是，对于实践中情况复杂的此类村卫生室，难以从法律上明确界定其应有的产权归属和法律性质。
笔者在调研中，观察到村卫生室执业许可证上法定代表人的填写十分混乱，有的填写村民委会员主任，有的空缺，有的填写村医本人。这也印证了村卫生室法律性质界定的困难。实际上村民委会员办的村卫生室，村卫生室本身不具有独立的法律地位，其行为应属于举办方村民委会员。
《民法通则》第三十八条规定，依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。但对于村民委员会是否为法人，《民法通则》并未规定村民委会员的民法性质，规定法人包括企业法人、机关、事业单位法人和社会团体法人，村民委会员明显不能划入上述各法人类别中。而国家统计局于2001年08月10日颁布并实施的部门规章《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》第七条对村民委会员的法人性质予以了确定，其规定依据《中华人民共和国居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》批准设立的居民委员会和村民委员会是其他法人。因此村卫生室执业许可证上法定代表人一栏应填写村民委会员主任。
2.2 村民委员会举办村卫生室法律性质界定不清的负面效应
村民委员会举办村卫生室现实情况的复杂性，导致难以理顺其所有制性质，进而界定其法律性质也十分困难。这不但影响到村卫生室基本医疗和公共卫生职能的发挥，也给村卫生室的发展和规范化管理增加了难度。
而这种情况也正是实践中村民委会员为规避法律责任，村民委会员主任不愿担任村卫生室的法定代表人而导致法定代表人空缺的现象的原因。如果是村民委会员举办的村卫生室，村民委会员和村医之间的法律关系应视同我国侵权责任法第三十四条认定的用人单位和工作人员的法律关系，在这种情形下工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。最高人民法院1987年7月21日《关于审理经济纠纷案件具体适用民诉的若干问题的解答》中规定：“不具备法人资格的乡(镇)、村举办的企业和街道举办的企业，因为经营管理不善，管理体制变革而关闭的，有关它们的诉讼应由其主管部门或主办单位作为被告参加诉讼。”村民委会员与其举办的村卫生室的法律关系可以参照该司法解释。村民委会员和村卫生室之间是内部管理关系，村卫生室不能独立承担相应的法律责任。但是对于实践中村卫生室法律性质不明确的情况，难以厘清其举办方到底是村民委会员还是村医自我经营，因此在确定法律责任承担主体方面较为困难。
3 乡村一体化模式下村卫生室的法律性质
根据2010年3月31日《卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见》(卫办农卫发〔2010〕48号)规定，乡村一体化管理是指在县级卫生行政部门统一规划和组织实施下，以乡镇为范围，对乡镇卫生院和村卫生室的行政、业务、药械、财务和绩效考核等方面予以规范的管理体制[7]。
课题组在安徽省合肥市肥西县调研时，有村医说实行一体化管理后，卫生室医疗机构执业许可证上的法人代表填的是卫生院院长，他们每年上交卫生院5000元作为风险管理费。村卫生室如果执业过程出了问题先自己调解，调解不了患者就会跟卫生院打官司。笔者对浙江省衢州市开化县就村卫生室和乡镇卫生院的关系进行访谈时，相关人员告知实行紧密的一体化管理的地方，村卫生室的房子由政府出钱建造，人员由卫生院统一管理并发放工资，乡村医生按照卫生院统一规定上下班。除了类似注射费、挂号费等一些收入，卫生院给每人每年2万元作为绩效考核工资，按照绩效考核的分值发放。
因此，在充分实施乡村一体化制度的地区，村卫生室完全并入乡镇卫生院的管理范畴中，乡镇卫生院不仅对村卫生室的日常诊疗活动进行业务指导，而且乡村医生由乡镇卫生院聘任并支付工资报酬。村卫生室的法人代表为乡镇卫生院院长，乡镇卫生院对村卫生室的诊疗行为承担法律责任。
[1]任苒.村卫生室性质急需明晰[J].中国卫生人才,2008(7):8-9.
[2]陈益高. 村卫生室建设与乡村医生管理的问题解析与对策建议[EB/OL]. (2013-02-10). http://wenku.baidu.com/view/600a2303bed5b9f3f90f1c16.html.
[3]王正文.村级卫生室性质界定和资产归属探讨——以宁夏回族自治区泾源县为例[J]. 人民论坛,2011(4):62-63.
[4]刘星.法理学导论[M].北京:法律出版社,2005.
[5]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京:法律出版社,1996.
[6]彭海红.中国农村集体经济的现状及发展前景[J].红旗文稿,2010(23):16-18.
[7]钱矛锐,杨竹,陈永忠.论村卫生机构的性质、地位与功能[J]. 医学与哲学：人文社会医学版，2009,30(12):40-42.
