摘 要：自2020年开始的国企改革三年行动，推动国有企业在重点领域和关键环节取得了突破性进展，其中，一批先进国企积极深化混合所有制改革，以参股等方式与各类所有制企业合资合作，对提高国有资本运行和配置效率起到了重要促进作用。但是，实践中也存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等问题，造成国有资产存在流失的风险。2022年底国企改革三年行动顺利收官，新一轮国资国企改革攻坚深化提升行动已全面启动，混合所有制改革将向纵深推进。为有效维护国有资产安全，国有企业参股管理必然是国资监管的重点关注事项。本文从国资参股管理实践出发，系统梳理参股管理全流程各环节中存在的主要漏洞和突出问题，结合国资监管新规，有针对性地提出对策建议，为国有企业强化参股企业监督管理、降低投资风险、维护参股权益、夯实国有资产质量提供思路和方法。
关键词：国有企业；参股管理；股权管理；国资监管
一、引言
一般而言，目前国有企业主要通过公司法人治理结构的构建和日常运营监管两条路径，对参股企业实施管理。其中公司治理主要包括参股企业章程的制定以及派出人员担任参股企业董事、监事进行监管；运营监管主要是通过股东会、董事会、监事会等“三会”对参股企业“三重一大”事项及财务状况的监督管理。但实际管理过程中，国有企业对参股企业的控制和影响并未达到理想效果，存在“重投资、轻管理”的问题。
以往国资监管的重点主要在国有企业，而国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，其中并不包括国资参股企业。因此，各级国资监管部门出台的规范性文件和规定，大多不适用于国有企业参股的企业。随着国资委不断强化管好资本、完善监管的要求及新一轮国企改革深化提升行动开展，国有企业深入扩展混合所有制改革，国企参股投资将更加频繁和多样，加强国有企业参股管理势在必行。2023年6月，国务院国资委制定下发《国有企业参股管理暂行办法》，表明国有企业参股管理这一事项正式进入国资监管的重点关注事项，体现了国资监管进一步强化的新动向。本文旨在系统梳理国有企业参股管理各环节中存在的主要漏洞和突出问题，结合国资监管新规，有针对性地提出相应对策建议，为国有企业有效规范和强化对参股企业的监督管理提供有益借鉴。
二、国有企业参股管理相关法律法规和规范性文件
1.国家层面
（1） 《中华人民共和国企业国有资产法》：明确国有资本参股公司属于国家出资企业，并对履行出资人职责的机构委派股东代表参加国有资本参股公司股东会、向股东会提出董事、监事人选、国有资本参股公司设立监事会、国有资本参股公司董事及高管兼职、国有资本参股公司重大事项及关联方交易等方面都作出了明确的规定和要求。
（2） 《企业国有资产监督管理暂行条例》：明确了代表国家对各级国有参股企业履行出资人职责的政府机构层级，以及国有参股公司的企业负责人任免建议、重大事项管理、国有资产授权经营等国有参股企业中的国有资产监督管理相关规定。
（3） 《国有企业参股管理暂行办法》：这是国务院国资委最新出台的专门针对国企参股管理的国资监管规范性文件，对国有企业的参股经营投资活动各个环节的管理和操作，从前期决策、落地实施到投后管理及后续退出过程，都提出了更严格的标准和更细致的要求。
2.地方层面（以浙江省为例）
《浙江省国资委关于推动构建全省国资监管大格局的指导意见》：是浙江省国资委为加强省属国有企业监管的指导性文件，文件明确了省属企业参股管理工作原则、参股投资管理、日常管理、退出管理、监督问责等方面的监管要求，为地方国有企业规范参股管理提供了详细指引。
三、基本概念
1.参股是指出资企业在所投资企业持股比例不高于50%且不具有实际控制力的股权投资，同一企业控股或实际控制的不同子企业参股投资比例合计超过50%的除外。
2.参股企业是指出资持有参股股权的企业。
3.参股股东是指依法享有参股企业出资人权益的企业。
4.参股管理是指参股股东根据有关法律法规、国资监管规定、参股企业公司章程及投资协议等依法履行出资人权利义务的行为，主要包括强化监督、信息知情、参与决策及落实分红。
5.股权代表是指按照参股企业公司章程、投资协议等约定，参股股东依法向参股企业提名推荐的董事、监事以及高级管理人员。
四、国有企业参股管理工作原则
国有企业参股管理工作应遵循以下原则：
1.依法合规
严格遵守有关法律法规和国有资产监管有关规定，符合国有资本布局和结构调整优化要求。
2.突出治理
坚持市场化原则，建立健全信息对称、权责对等、运行规范、风控有力的治理机制，通过“三会一层”行使股东权利、履行股东义务。
3.闭环管理
完善决策、管理、退出、评价、奖惩等参股制度体系，实现投前、投中、投后相结合的全周期管理。
4.分类管理
合理划分参股企业类型，关注重点管理事项，科学匹配管理要素，实施差异化管理。
五、国有企业参股管理机制
1.存在的主要问题
国有企业内部参股管理机制不健全，不完善；国有企业与子公司之间的参股管理权限不清晰；参股股东与股权代表的职责不明确；参股股东内部职能部门分工不明晰。
2.对策建议
（1） 参股企业的监督管理机制为“主管部门统筹、专业部门协同、股权代表落实”。参股股东应根据自身实际明确参股企业主管部门、协同部门及股权代表。
（2） 参股企业实行分级管理，企业集团负责由本级作为实际出资人的参股企业管理，所属企业负责本企业作为实际出资人的参股企业管理。实际出资人委托其他企业管理的参股企业，由受托企业负责该参股股权的日常经营管理。
（3） 参股股东是履行参股企业出资人权利义务的责任主体，主要履行以下职责：督促参股企业建立健全现代企业制度，明晰产权，依法合规经营；建立健全对参股企业的日常管理机制，明确责任部门及工作职责；建立健全信息共享机制，落实参股股东对参股企业改革发展、重大投融资、对外担保、生产经营和财务状况等重要信息的知情权；参与参股企业的重大事项决策；督促参股企业落实合理股权分红机制，按有关约定及时分配收益；做好股权代表的选派、述职、考核等工作。
（4） 股权代表是落实参股企业日常管理的重要主体，应忠实、勤勉履行以下职责：参加参股企业“三会”，依法依约行使股权代表职责，并严格按照参股股东的决定发表意见和进行表决；与参股企业及控股股东建立日常工作联系、信息共享机制，及时了解、获取参股企业经营动态、重大事项、风险防控等情况，向参股股东报告参股企业情况，代表参股股东做好日常管理工作；盈利情况下，督促参股企业依据公司章程或投资协议履行分红义务；按照参股股东要求做好定期述职和重大事项报告工作；接受参股股东的监督、考核。参股股东未委派股权代表的，由主管部门履行上述股权代表职责。
（5） 企业集团应结合自身机构设置及内控制度规定，明确本级相关职能部门在参股管理中的主要职责。
①经营管理相关部门：负责协调参股股权经营管理和退出管理；负责经办集团公司本级参股企业股东（大）会、董事会会议事项；做好与集团公司派出的股权代表（除监事外）的日常联络和信息反馈；负责集团公司本级参股企业的产权信息登记工作；拟订或审核集团公司及所属企业所持参股股权的转让退出方案；
②投资管理相关部门：负责协调参股投资管理；负责集团公司本级参股项目可行性研究分析及投资方案建议；负责审核需集团公司审批的所属企业参股投资项目；指导所属企业做好参股投资管理相关工作。
③财务管理相关部门：负责协调集团公司本级参股企业财务监管；做好参股企业财务监测；负责集团公司本级和指导所属企业参股股权投资、经营和变动相关的资金、收益管理、资产评估、财务审计、税务清算、报损核销等财务工作。
④审计法务相关部门：负责审核集团公司本级参股项目相关协议、章程等法律性文书及其他法律风控相关工作；经办集团公司本级参股企业监事会会议事项；做好与集团公司委派监事的日常联络和信息反馈；监督、指导所属企业派出监事尽责履职；负责具备条件的参股股权投资后评价相关工作。
⑥人事管理相关部门：负责提出向集团公司本级参股企业委派股权代表建议；牵头组织股权代表的考核评价和培训工作；经办股权代表的委派（或更换）手续。
⑦企业党建相关部门：负责加强和改进参股企业党建相关工作，宣传贯彻党的路线方针政策，努力推进党的组织和工作覆盖。
（6） 各所属企业应结合自身实际情况，制定参股管理实施细则，明确参股行为的决策审批权限、内部主管部门、日常管理措施等事项，加强参股管理与监督，切实防范各类风险。
（7） 参股企业重大事项主要包括：合并、分立、解散、清算、申请破产或者变更企业组织形式；增加或者减少注册资本；修改公司章程；股东持股比例调整及控制权变更；企业年度经营计划、重大投融资、对外借款或担保、财务预决算、年度利润分配或弥补亏损方案的审议批准；经营发生重大损失或存在重大风险；发生职工群体性事件，发生安全事故、违法事件造成人员伤亡或财产重大损失；发生重大不利诉讼案件；企业董监事、高级管理人员有重大违法违纪问题；其他对参股企业股东权益有重大影响的事项。
六、国有企业参股投资管理
1.存在的主要问题
参股企业与参股股东经营主业或发展方向的关联度较小；参股投资与参股股东战略要求不符；参股股东在相关领域缺乏专业人才与成熟管理经验，难以实施有效的监督管控；参股企业公司章程对参股股东权益表述模糊，特别是股东权利及投资者关系管理两方面内容不够详尽明晰，不利于参股股东维护权益。
2.对策建议
（1） 国有企业开展参股投资时，应遵循以下原则：
第一，严把主业投资方向。参股投资应符合国家战略、地方政府决策部署和国资国企改革发展规划，坚持聚焦企业主业，严控非主业、高风险业务及推高资产负债率投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的业务领域，严格限制和规范非金融企业投资参股金融企业。
第二，严格甄选合作对象。应关注与意向参股合作方发展战略、价值理念是否一致，在充分尽职调查基础上，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的合作方。对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视严重程度审慎或禁止合作。不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其他亲属关系以及共同利益关系等）的合作方。
第三，合理确定股权结构。应结合企业经营发展需要，充分论证并合理设计参股企业股权结构，以资本为纽带、以产权为基础，依法约定各方股东权益，持股比例应与参股投资的意图相匹配，保持在合理区间，并根据实际需要合理调整持股比例，防范权益受损。不得以约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资”方式开展参股合作。
（2） 参股股东应通过参与参股企业公司章程的制定（修订）维护股东权利，在协商一致的基础上，争取在参股企业公司章程中明确以下内容：
①明确党组织、三会、经理层的权责及议事规则、组成及产生方式，相关席位设置、人员委派、利润分配与所持股权比例相匹配；
②明确特别决议事项内容，确定重大决策通过比例、否决权行使、大股东回避表决等情形；
③明确股东知情权、提案权、审计、价值评估、利润分配、关联交易、同业竞争、对外担保、对外借款、对外捐赠、对外合作、公司章程修订等具体事项；
④设置清晰可行的退出条款，明确退出情形和条件。
（3） 为规避履约风险，参股股东应根据参股目的，在必要时与参股合作方签订合作协议等合法有效的书面文件，采取合理可行的风险防范措施，确保股东合法权益。不得约定参股股东履行兜底责任，不得约定承担超出其出资额为限的责任等。
（4） 企业参股投资行为应严格遵循本企业投资管理相关规定履行决策审批程序，参股投资决策权向下授权应作为重大事项经企业党委前置研究讨论，由董事会或经理层决定，授权的管理层级原则上不超过两级。
七、国有企业参股股权经营管理
1.存在的主要问题
对参股企业的日常管理存在薄弱环节，做不到及时了解掌握经营和其他情况。主要原因是参股股东向参股企业委派的董事、监事大多数为兼职，本职工作繁忙，有些还同时担任多家参股企业的董事或监事，没有足够的时间和精力及时了解参股企业的情况。对于参股企业主要依靠公开披露信息的外部渠道，缺少内部信息交流和获取机制，存在信息不对称，对参股企业较难做到信息及时掌握、问题提前预判、风险及时预防。
2.对策建议
（1） 参股股东可对参股企业实行分类管理，综合参股企业的投资金额、经济效益、社会效益、持股目的、持股比例、控制程度等因素，将参股企业分为重要参股企业和一般参股企业两类，参考标准如下：
①满足以下条件之一的，原则上划分为重要参股企业：参股比例达34%及以上；参股股东拥有重大事项一票否决权的参股企业；通过机制设置、人员安排等，参股股东对其具有较强影响力和管控力的参股企业；其他与参股股东主业关联度高、具有较好盈利能力和分红历史、效益提升和分红潜力大的参股企业。
②不符合重要参股企业标准的其他参股企业，为一般参股企业。
参股企业分类应定期进行动态调整。参股股东对参股企业实行差异化管理，对重要参股企业，重点关注影响力、持股比例、可持续发展、对企业的战略协同等情况；对一般参股企业，重点关注投资回报、退出时机等情况。
（2） 参股股东应督促参股企业采取有效措施建立健全法人治理结构、完善议事规则、落实“三重一大”事项决策机制。参股企业有实际控制人的，重点关注同业竞争、关联交易、对外担保、对外借款、参股股权稀释等事项合法性合理性；参股企业无实际控制人的，重点关注三会、经理层运行情况和作用发挥。当参股企业股权结构变动、合作环境变化时，参股股东应主动协商，适时提议并修订可能有损参股股东权益的条款，完善议事规则和决策机制，无法修订且面临重大不利情况的，应主动争取退出。
（3） 参股股东应根据公司法等法律法规规定及参股企业公司章程约定，向符合条件的参股企业派出股权代表，有效行使股东权利，避免“只投不管”。
（4） 参股股东应健全股权代表选聘、培训、履职、考核和奖惩机制，确保股权代表具备相应的专业水平、履职能力和履职时间。加强股权代表考核与薪酬管理，原则上重点考核其岗位履职及维护出资人利益情况，薪酬原则上根据委派企业和参股企业薪酬体系相应标准综合核定。规范股权代表委派程序，股权代表应定期轮换，原则上任职期限不超过两届，任期届满连任的应重新报批。从严掌握企业领导人员在参股企业兼职，确因工作需要兼职的，应按照有关规定履行审批程序，且不得在兼职企业领取任何形式的报酬和获取其他额外利益。参股股东及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应参照企业领导人员任职回避有关规定执行。
（5） 参股股东应加强对参股企业的财务监管，及时掌握参股企业的财务数据和经营情况，发现异常要深入剖析原因，及时采取应对措施防范风险。对法定取得的材料应加强财务审核，对于关联交易占比较高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，要加强风险排查和化解。不得对参股企业其他股东出资提供垫资，严格控制为参股企业提供担保，如确需提供的，应严格履行决策程序，采取风险防范措施的前提下在持股比例内提供担保。对控股股东和实际控制人股权高比例质押的，要关注其经营风险向参股企业的传导。
（6） 参股股东应充分行使股东收益权，对满足分红条件的参股企业，应依法提出分红要求并督促实施。对已形成分红决议的参股企业，应及时跟进执行情况，确保实收分红。参股股东应定期对参股股权进行清查，核实分析参股收益和增减变动情况。合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高资本配置效率。对满5年未分红、长期亏损、非持续经营、管理链条5级以上的参股企业股权，要进行价值评估，属于低效无效的要尽快处置，属于战略性持有或者培育期的要强化跟踪管理。
（7） 参股股东应严格按照国有产权管理有关规定，及时办理参股股权的产权占有、变动和注销登记手续，按期进行数据核对，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性。参股股权取得、转让应严格执行企业国有资产交易监督管理、上市公司国有股权管理等制度规定，确保参股股东权益得到充分保障。参股企业通过增资扩股引入其他投资者，参股股东应在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。
（8） 参股股东应规范无形资产使用，不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用，冠名权等经论证有利于维护参股股东权益的事项除外。产品注册商标确需授权给参股企业使用的，应严格授权使用条件和决策审批程序，并采用市场公允价格。因产权转让、企业增资导致集团公司及所属企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用集团公司及所属企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以集团公司及所属企业名义开展经营活动；相关要求应当在信息披露中作为交易条件予以明确，并在交易合同中对相关信息变更等安排做出相应约定。
（9） 参股企业应根据属地管理要求开展党建工作。参股股东应积极支持具备条件的参股企业，按照关于加强和改进非公有制企业党的建设工作有关要求，建立健全工作机制，宣传贯彻党的路线方针政策，努力推进党的组织和工作覆盖。
（10）参股股东应根据国有企业投资项目后评价及混合所有制改革后评价等相关要求，对具备条件的参股项目开展投资后评价，包括但不限于投资完成情况、投资回报、功能发挥、机制运行、风险防控、责任落实等，并做好结果运用。
（11）所属企业应做好参股企业台账管理工作，确保台账信息的完整性、真实性、及时性。所属企业应每年对参股管理工作进行全面梳理自查，查找分析问题和风险。
八、国有企业参股股权退出管理
1.存在的主要问题
参股投资效益参差不齐，存在参股企业长期未分红情况，参股股东对参股企业控制力有限，参股股权退出缺乏有效的机制，难以与其他股东达成共识。有些参股股权退出后，未及时办理国有产权变更登记相关手续，给不法分子假冒国企提供可乘之机。
2.对策建议
（1） 参股股东原则上应在投资协议及参股企业公司章程中明确约定参股股权退出条款。
（2） 参股股东应加强研究分析，根据投资后评价结果、合作环境变化及参股企业情况，结合参股企业公司章程、协议约定及分红回报等情况，科学决策是否退出、退出时机和退出方式。
①参股企业出现以下情形之一的，原则上应及时退出：僵尸企业、吊销营业执照或非持续经营；长期亏损、资不抵债的一般参股企业。
②参股企业出现以下情形之一的，原则上应适时退出：发生重大法律纠纷或诉讼，影响持续经营；长期亏损、资不抵债的重要参股企业；风险大、经营情况难以掌握的一般参股企业；出现投资合作协议、公司章程等约定的退出情形；合作条件发生重大变化且退出有利于维护参股股东权益。
（3） 参股股权退出时，参股股东应严格执行产权退出有关监管规定，按相关要求履行决策审批、财务审计、资产评估和公开挂牌等程序。经充分论证，确属于低效无效资产的参股股权的，履行必要决策程序后，可根据实际情况采取公开转让、市场询价等方式灵活处置。
（4） 参股股权退出时，参股股东应及时结清与参股企业的债权债务、解除相应的经济法律关系，及时收回股权转让款，办理注销产权登记手续，完成企业变更登记。
参考文献：
[1]国务院国有资产监督管理委员会.国有企业参股管理暂行办法[EB/OL].包头市人民政府国有资产监督管理委员会网站，2023-09-21.
[2]国务院国有资产监督管理委员会.关于中央企业加强参股管理有关事项的通知[EB/OL].国务院国有资产监督管理委员会网站，2020-01-20.
[3]杨坪.专家解读“国企参股管理新规”：体现国资监管强化新动向，合规开展参股投资[J/OL].21经济网，2023-09-15.
[4]朱之茂.国有参股企业管理问题与对策[J].商场现代化，2022（11）：77-79.
作者简介：李速（1978— ），女，汉族，浙江永康人，理学学士，经济师，研究方向：经营管理、风险管控、改革发展、产权管理等。
