万国华 邢琪
摘 要：证券市场吹哨人制度，也可称为证券有奖举报制度，可分为外部吹哨和内部吹哨两种形式。2019年新修订的《中华人民共和国证券法》（以下简称新《证券法》）第176条首次从立法层面上确立了我国证券市场外部吹哨人制度，该制度的建立有利于将公共监管与私人监管相结合，弥补监管缺口，提高监管效率。但是，由于相关规定较为笼统抽象，吹哨奖励评估标准不明，吹哨人可得到的奖励额度偏低，对吹哨人的权益保护也不完善，导致知情人吹哨意愿不高、吹哨实践严重匮乏。对此，可进一步完善我国证券市场吹哨人制度：对于已受到法律保护的外部吹哨，继续明确和提高吹哨奖励标准，完善吹哨人信息保密制度以及明确吹哨后的反报复救济机制；对于未纳入我国法律保护范围的内部吹哨以及向外部非监管机构吹哨的行为，引入内部举报制度、制定网络及媒体举报规范、完善证监会反馈制度，从而助力证券市场健康发展。
关键词：证券市场；吹哨人制度；外部吹哨；内部吹哨；有奖举报
近年来，随着经济的不断发展，我国资本市场规模逐渐扩大，层次逐渐成熟，《中华人民共和国公司法》和新《证券法》为资本市场的发展和创新也提供了帮助。例如新《证券法》规定推行注册制，我国证券发行制度由以往的核准制转向为注册制，对发行条件进行简化，证券市场运行效率由此得到提高。但与此同时，注册制的全面推行对证券违法行为的惩处提出了更高的要求。由于市场信息不对称的存在，证券执法机构获取违法信息、线索困难，将吹哨人制度引入证券市场，监管者和举报人合力参与打击证券违法行为，有助于提高发现证券违法行为的概率，降低监管成本。证券市场吹哨人制度，也叫证券有奖举报制度，被视为证券市场治理的一个重要组成部分。由此产生的举报信息已经成为监管信息的重要来源之一。但是，实践中通过提供举报线索而受到奖励的吹哨人并不多，我国近三年来适用证券有奖举报制度的案件不足10件（2019年3起、2021年5起），①证券市场吹哨人制度的实践应用严重不足。
目前这一领域的学者大多都通过对域外法规、制度的研究，为举报制度移植做了研究准备工作，提出了建立适应我国国情的证券市场吹哨人制度的建议，如上海政法学院汤啸天教授、上海大学法学院李俊峰教授提出公众通过举报参与执法行动有利于协助实施执法行为，应对举报人进行激励和保护；北京大学法学院郭雳教授、华东政法大学刘沛佩博士提出我国目前的证券举报人规范对证券吹哨人的保护、激励都明显不足，内容粗糙，可借鉴美国证券有奖举报制度进一步明确我国证券市场吹哨人制度的内容。上海工程技术大学孟飞副教授、中联律师事务所杨雷律师提出内部知情人在证券治理中扮演着重要角色，因此应重视内部吹哨的作用，建议建立适于我国国情的内部吹哨制度。但其中一些建议仍较为宏观，不够具体，在结合我国具体法律规定来完善我国证券市场吹哨人制度方面稍有欠缺。此外，通过梳理我国证券有奖举报相关规范发现，我国证券市场吹哨人制度的奖励数额偏低，对吹哨人权益的保护略显不足，针对内部吹哨和向外部非监管机构吹哨行为的相关规制也是屈指可数。所以本文将采取文献分析法、比较分析法、跨学科理论研究法等研究方式对我国证券市场吹哨人制度进行探究，通过介绍我国以及域外吹哨制度，有针对性地提出完善我国证券市场吹哨人制度的具体建议，具有重要的理论和实践价值。
一、证券市场吹哨人制度的内涵、分类及制度意义
（一）证券市场吹哨人及吹哨行为的界定
国外一般称“举报人”为吹哨人，英文是“Whistleblower”，该称谓起源于英国，因为英国警察在发现犯罪时会通过吹哨子来提醒周围警察和群众，后来该词被引入各国法律文件中。现在多用来指代企业、政府、机构的内部知情人。吹哨行为即指吹哨人在发现其所在单位存在违法事实时，向有关机关进行披露的行为，吹哨人制度即是规范该行为的制度。我国也存在类似的制度，但一般称作“举报人”。与国外不同的是，我国“举报人”不单单指处在被举报对象内部的知情人，而泛指包括处在举报对象之外的所有知情人。
我国《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）并未对吹哨人与被举报单位的关系进行规定，参见《暂行规定》第4条。
按照上述逻辑，证券市场吹哨人是知晓市场主体存在内幕交易、欺诈发行、操纵市场、违法披露等扰乱证券市场的行为，并拥有证实该违法行为存在的关键信息或证据，从而向内部机关或外部机关进行举报的人。证券市场吹哨人制度是规范前述主体吹哨行为的制度，我国证券市场吹哨人制度，也叫证券有奖举报制度，新《证券法》第176条从法律层面为其提供了根本依据。
（二）外部吹哨与内部吹哨
吹哨行为可分为外部吹哨和内部吹哨两种类型，外部吹哨是指吹哨人向其所在单位以外的机构进行举报的行为。证券市场外部吹哨即指知悉存在证券违法行为并拥有一定证据的知情人向外部机关（大多是证券监管机关）进行举报；内部吹哨是指吹哨人向其所在单位的内部机关进行举报，而不向外部机构进行举报的行为，二者均服务于揭露违法事实，修正违法行为，但又有一定区别。
国外仅将内部举报人作为吹哨主体，因此内部吹哨和外部吹哨的主体均是内部举报人。然而，我国将吹哨人的主体范围扩展到“所有知情人”，无论是否属于被举报单位内部人员，均可以成为吹哨人。事实上，由于违法信息往往具有隐秘性，外部人员一般不会轻易接触到相关线索，因此吹哨行为尤其是内部吹哨一般只能由内部人员完成。同时，由于外部人员（一般知情人）与被举报单位不存在隶属关系，对被举报单位的机构设置不熟悉，往往也会将向外部监管机构举报作为第一选择。所以现实当中就会形成一个局面：内部举报人能够更轻易地拥有内部吹哨和外部吹哨两种举报途径；而外部举报人（一般知情人）一般只能进行外部吹哨。
在国外，大部分吹哨人保护法都要求公司内部建立起受理内部举报的部门，并且鼓励甚至强制内部举报人优先向内部机构进行披露，目的在于通过公司的自我合规消除一些负面影响；而我国并没有相关的内部吹哨前置规定，仍强调吹哨人向监管机关进行举报，内部吹哨是否受到法律保护仍存在不确定性，如何处理好内部吹哨与外部吹哨的关系，也是完善我国证券市场吹哨人制度的一个重要内容之一。
（三）完善我国证券市场吹哨人制度的意义
1.扩大公众参与，弥补监管缺口
证券市场吹哨人制度提供了一个将私人举报和公共监管相结合、合力治理证券违法行为的机会，允许私人帮助监管机构进行部分执法工作。在传统的证券市场监管过程中，仅仅依靠监管机关的监督往往具有一定的局限性。质言之，市场信息不对称，处在外部的监管机关往往很难发现市场主体的违法行为。在建立吹哨人制度后，知情人尤其是内部知情人，往往具备监管部门不具备的专业知识，更重要的是他们能够利用自身的专业知识、知晓的内部信息识别和分析风险信息，及时发现市场主体的违法行为。若举报人选择向监管机关举报，监管机关即可利用举报人提供的信息、线索阻止违法行为发生，已经发生的，可及时采取措施对被举报单位进行制裁，及时减少投资者和相关利害关系人的损失。例如，美国证券交易委员会（SEC）在2011年制定《吹哨人规则》后，通过吹哨人提供的信息，已经成功查处了多起案件，并从中获得了超过25亿美元的经济性救济。因此，建立证券市场吹哨人制度，将私人举报和公力监督相结合，可以大大弥补传统仅依靠公力监督证券违法行为的监管不足。
2.降低监管成本，提高监管效率
一直以来，类似于财务造假、欺诈发行、内幕交易等证券违法案件存在处罚轻、处罚难的现象，同时由于资本市场变幻莫测，发展迅速，违法案件调查难度大，如唐某某操纵“航天动力”股票案。唐某某通过控制19个账户操纵航天动力股票，这是一种新型操纵行为，违法手段隐蔽，
http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c101928/c1043173/content.shtml，2022年4月1日访问。本案中，证监会的执法人员需要对数百个涉案银行账户进行取证，仅调取资料就花费半年时间，案件耗时较长，监管时效不高。若适用证券市场吹哨人制度，虽然监管机构会花费一些成本用以奖励举报人，但这些成本与适用证券市场吹哨人制度带来的经济效益相比，收益甚多。首先，吹哨人制度对提供有效线索的吹哨人进行奖励，个体受到法律和经济上的双重支持，当发现证券违法行为时，也会基于此做出证券监管机构所希望的行为——主动举报，协助打击违法违规行为，由此间接减少执法机构自主搜寻违法线索所花费的时间、精力，降低成本，同时提高监管效率。其次，基于内部吹哨的存在，相关市场主体可以先依赖内部举报人的举报进行自查自纠，将内部举报作为预警系统，尽早发现问题，避免因违法行为而付出更多代价，由此降低公司一级的监管成本，同时证券违法行为相应地减少。最后，证券市场吹哨人制度的适用会对潜在的违法行为人形成震慑。从经济人的角度来看，市场主体做出的每一个行为都面临着成本与选择，期待着收益大于成本。如果通过证券违法行为能够使收益大于成本，即使有一定的风险，市场主体仍会实施该行为。相反，如果进行证券违法行为后不仅不会获得收益，还会遭受损失（如证监会处罚），市场主体便会放弃这个想法。证券市场吹哨人制度通过由不特定公众尤其是单位内部人员对证券违法信息进行供给，加大了违法行为被揭露的概率，对违法行为人形成了一种可被随时发现的恐惧感。成本是主观的，它存在于决策者的头脑中而不是其他地方，理性经济人总是试图追求自身利益的最大化，一旦预期成本与违法行为的获益相当甚至更高时，潜在违法行为人就会放弃进行证券违法行为，由此，证券违法行为的发生率降低，案件数量减少，间接地减少了证券市场监管机构的监管成本。
证券市场吹哨人制度对我国减少证券违法行为，弥补监管漏洞，降低监管成本，提高监管效率具有十分重要的作用。因此，对我国证券市场吹哨人制度进行审视，结合实践总结吹哨制度存在的不足，对证券市场吹哨人制度进行完善具有根本意义。
二、我国证券市场吹哨人制度审视
我国首部有关证券市场吹哨人制度的规定是2001年中国证监会发布的《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》，其目的在于增加执法线索来源，弥补监管空白。该规定虽然对吹哨人起到了一定奖励作用，但实践效果不明显。由于仅有奖励规定并无明确的程序规则抑或是年代久远，证监会官网仅有2起由此发放奖励的案件。而后证监会又在2014年出台了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对奖励范围进行细化，将四类调查难度比较大的常见证券违法违规行为纳入奖励范围，并提高了奖励额度。在《暂行规定》实施后，截至2014年7月13日，举报中心收到各类举报材料494件，
http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1002091/content.shtml，2022年4月1日访问。但并无后续奖励公告。直到2019年，证监会才公布了3起对举报人进行奖励的案件，但是具体奖励了多少金额，并没有公布。
http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100200/c1000357/content.shtml，2022年4月1日访问。
新《证券法》第176条在法律层面上为证券市场吹哨人制度提供了依据，规定任何人向证券监管机构举报证券违法行为可以因此得到奖励。证监会在2021年4月2日宣布拟对5起案件的吹哨人进行奖励，
http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c377e9982f24f4c63a31795436a42c04a/content.shtml，2022年4月1日访问。这是我国证券市场举报人制度实践的又一大进步，但是有关证券市场吹哨人制度如何运行、具体如何实践，新《证券法》依旧没有具体规定。与此同时，为配合新《证券法》的修改，《暂行规定》在2020年进行了修订，将吹哨奖励提升至60万元，虽然较修订前有所进步，奖励有所提升，但并未明显提高吹哨人的吹哨意愿。事实上，我国自2001年证券有奖举报制度实施以来仅宣布了对10起案件的吹哨人进行奖励，证券市场吹哨人制度实践严重匮乏。
而造成我国证券吹哨实践如此匮乏、吹哨制度无法发挥最大作用的原因主要在于吹哨人的成本和收益不符。在吹哨收益方面，吹哨人所获奖励数额偏低、无明确的奖励标准；在吹哨成本方面，我国没有明确的反报复保护措施、救济途径，吹哨人的权益得不到彻底保障。同时，我国内部吹哨制度存在缺失和空白也会成为阻碍一些知情人吹哨的因素。
（一）举报奖励数额偏低、奖励评估标准不明
尽管《暂行规定》在2020年进行了修订，将奖励的上限从原来的30万元提高到了60万元，但这与吹哨人在举报后可能遭到被举报单位的报复相比显然微不足道。吹哨人得到最高额60万元奖励的前提还需满足2020年《暂行规定》第13条的“重大违法案件线索，经调查属实”的严格条件。依照第13条规定，经查证属实的、处罚金额在10万元以上的，按照罚没款的1%对举报人进行奖励，叠加规定中60万元的奖励上限，举报人尤其是内部举报人得到的奖励区间仅为5000元至60万元。
我国《证券法》对《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》中规定的4种违法情形，最低罚没款为50万元，参见《暂行规定》第12条、《证券法》第191条、第197条。同时，还冒着被检举单位打击报复的风险，被贴上“告密者”的标签，对今后的职业生涯都造成影响。由于吹哨行为带来的奖励与潜在损失的严重不匹配，理性经济人在通过衡量成本和收益之后，即通过对其吹哨行为可得到的奖励与吹哨行为带来的打击报复、失业的后果对比，60万元的奖励上限与动辄上千万元的造假金额、降职风险、失业风险相比微不足道。该奖励上限对很多上市公司的内部专业人员，尤其是一些收入颇高的高管人员，难以称得上为一个正面的激励，我国证券吹哨制度存在举报奖励数额偏低的问题。
我国没有一套明确的奖励评估标准。比如，吹哨人提供的线索需要具有何种特征才属于有效线索、吹哨人提供的线索需要满足何种条件才可归为《暂行规定》第13条的“重大违法案件线索”，前述问题均缺乏明确的规定。而奖励评估规则的明确有利于激励吹哨人协助证监会进行执法，也能为吹哨人在不能得到合理奖励时，通过救济途径维护自己的权益提供准则。奖励评估的考虑因素不明、奖励额度的授予标准不清，吹哨人就无法对自己的获奖金额产生合理期待，同时也无法确定自己能提出何种程度的救济额度。
我国《暂行规定》对不发放奖励的规定过多，十分不利于激励吹哨人吹哨。具体来看，《暂行规定》第16条规定了不发放奖励的若干情形，其中有些规定过于严苛，如第三项规定：“举报的违法事实与线索已经新闻媒体、网络信息等公开报道或披露的”以及第四项：“举报人本人参与其举报的证券期货违法违规行为的”。第三项，有的证券违法违规行为虽然已经在网络出现，但若吹哨人能提出关键信息使证券监管机关更加精准地进行执法，依据此规定，吹哨人也不能得到奖励；而第四项规定基本上阻断了证券违法行为内部参与者吹哨的可能性。
（二）吹哨人合法权益保障不彻底
虽然2020年《暂行规定》第5条规定了对吹哨人的信息进行保密，
《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）第5条。但第12条和第16条又规定了举报奖励只对实名举报的吹哨人适用。
《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）第12条、第16条。前述规定非常不利于激励持有内部违法信息的吹哨人进行吹哨进而协助证券执法部门。质言之，实名举报的方式提高了举报人信息被泄露从而被打击报复的概率，对于出现举报人信息被泄露的情况，《暂行规定》也没有对救济途径、泄露主体所受到的处罚进行具体规定，导致吹哨人因权益无法受到保护从而降低向证监会举报的意愿。
虽然我国的证券市场吹哨人制度强调重视对举报人信息保密，但在保护吹哨人免受报复方面，并无规定。持有举报线索的吹哨人多为被举报单位的内部人员，因其与被举报单位的隶属关系，实践中吹哨人遭受报复的方式主要为被解雇、降职、打压。同时，吹哨人在遭受报复后，没有明确的救济途径，很难得到救济。例如，2013年，某证券公司的员工童某向上级和证监会举报其所属公司的违法行为，后证监会对该证券公司进行处理。童某虽然没有被解雇，但长期遭到所在公司欺凌打压，并患上了精神分裂症。2016年，童某与其公司协商解除劳动合同；2017年，童某向人社局提起工伤认定，人社局以不符合《工伤保险条例》部分规定为由不予受理；后童某提起行政诉讼，两审均败诉。
陕西省高级人民法院童金龙与西安市长安区人力资源和社会保障局其他申请再审行政裁定书，（2019）陕行申230号。2018年，童某又向法院提起“劳动争议纠纷”请求判决前述公司对其进行工伤赔偿，但法院以不属于受案范围为由，驳回了童某的起诉。
华鑫证券有限责任公司西安西大街证券营业部诉被告童金龙劳动争议纠纷案，西安市莲湖区人民法院，（2018）陕0104民初2814号一审民事判决书。
从童某一案可以看出，我国证券市场吹哨人制度对吹哨人合法权益保障还不够彻底，《暂行规定》中对吹哨人的保护条款寥寥无几，第20条仅仅做出了“对于违反规定者，按照有关规定处理”的笼统规定，
《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）第20条。并无明确的惩处措施，也无明确的救济途径，导致证券吹哨实践中吹哨人维权出现问题。因此，加强对吹哨人的权益保护，明确吹哨人权益救济路径也是完善我国证券市场吹哨制度的一个重要方向。
（三）内部吹哨人制度存在缺失和空白
对于一些域外国家和地区建立起的内部吹哨制度、处理内外部吹哨人关系的规范，我国相关规定并未触及。《暂行规定》仅保护向证监会举报的吹哨人，知情人向公司或者外部非监管机构进行披露均不会被作为《暂行规定》保护、奖励的对象。如前文所述，吹哨人需要冒着被所在单位打击报复的风险进行吹哨，前者会由此考虑是否举报证券违法行为。若知情人能通过公司内部举报机构传递消息，一方面发挥公司自我合规作用，达到自查自纠的效果，另一方面也能减轻吹哨人惧怕被打击报复而不予吹哨的心理压力。事实上，除了2008年《企业内部控制基本规范》第43条规定了上市公司内部举报机制以外，
《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）第43条。
我国其他法律对证券市场内部吹哨制度并无规定，且《企业内部控制基本规范》并未对进行内部吹哨的知情人可获得的奖励和保护予以规定。实践中，前述行为人是否得到奖励和保护没有法律依据，较于域外，我国内部吹哨人制度存在缺失和空白。
三、证券吹哨人制度域外法考察及启示
（一）美国证券吹哨人制度的考察
美国举报制度规定较早，并在立法中规定了专门的证券金融领域的吹哨人制度，如《萨班斯-奥克斯利法案》《多德-弗兰克法案》等。这些法规为员工提供了三项不同的举报渠道：向雇主、监管机构或向媒体披露。2010年的《多德-弗兰克法案》规定在《1934年证券交易法》第21条项下增设“证券举报人激励与保护”F专章，美国证券市场吹哨人制度由此在立法层面建立起来。同时，F专章授权SEC全权处理一切有关吹哨人的吹哨事项。2011年，SEC根据《证券交易法》F专章的授权制定了具体的《吹哨人规则》，该规则于2020年进行了修订，为美国证券市场吹哨人制度实施过程中所涉及的关键事项提供了操作指南，主要包括适用范围、奖励评估与奖励数额、吹哨人权益保护三个方面。
1.适用范围
美国《吹哨人规则》对能够获得吹哨奖励的吹哨人规定了四个条件，同时对这四个条件进行了具体诠释。首先，吹哨人向SEC提供线索是自愿的。其次，该线索应源自吹哨人的独立知识、独立分析，并属于首次向SEC提供。从而排除完全来自司法或行政听证会、政府工作报告、审计、调查或新闻媒体而非直接来源于吹哨人的信息。再次，吹哨人提供的线索使SEC成功地完成了执法工作。最后，本次执法工作制裁金额超过100万美元。《吹哨人规则》对吹哨人奖励条件进行了一般规定。
2.奖励评估与奖励数额
关于奖励评估，美国有专门的《吹哨人奖励评估指引》对评估吹哨人奖励数额进行具体指引，明确了SEC在确定应给予吹哨人奖励数额时应当考虑的因素，包括该信息是否重要；该信息为SEC带来的协助；给予奖励是否可以进一步抑制违法行为；该信息在公司内部合规的参与度；吹哨人是否参加了该违法行为；是否不合理地进行了延误举报；是否阻碍公司内部合规体系发挥效用。同时SEC在评估奖励额度方面有较大的裁量权，可以在考量前述因素的情况下，于法定奖励额度范围内自行确定奖励的百分比、数额等。
此外，《吹哨人规则》平衡了吹哨人制度和公司内部合规体系的功能，规定吹哨人若先向公司内部机关进行举报，不会导致其线索失去效力，即不会丧失“原始性”；同时以能获得更高额奖金为由鼓励吹哨人先向内部进行吹哨，发挥公司内部合规体系的作用，以减轻执法机关的压力。但《吹哨人规则》并未将内部吹哨作为外部吹哨的前置程序。
关于奖励数额，美国《吹哨人规则》确定的吹哨奖励数额为在制裁额超过100万美元时，吹哨人可获得的奖励为制裁额的10%～30%，此处的制裁金额由SEC确定，内容包括罚款、非法所得、向投资人支付的救济额等。由此我们可以看出，在不考虑其他情况下，美国对吹哨人的奖励最低为10万美元。《吹哨人规则》规定SEC无权以奖励数额巨大为由对奖金进行削减。此外，《吹哨人规则》还规定SEC有权在奖励不高于200万美元时调高奖励，在制裁额不超过500万美元时应给予吹哨人最高额奖励，加大对吹哨人的激励程度。
3.吹哨人权益保护
关于吹哨人权利的保护政策，美国要求相关机构对吹哨人身份信息进行严格的保密工作，如果吹哨人因吹哨行为受到了其所在单位的打击报复，则有权提起诉讼。具体来看，SEC允许吹哨人匿名提交举报线索，但无论是否匿名，SEC都尽最大努力去保护举报人的信息不被泄露，遵循吹哨人信息保密原则。吹哨人也可以聘请律师代理举报，但一旦申请奖励，必须脱离匿名状态，披露身份。
在反报复机制上，《多德-弗兰克法案》禁止雇主因员工吹哨而对员工进行解雇、停职、降职、骚扰、威胁等加以报复；同时明确雇主限制员工进行吹哨权利的条款是无效的。若雇主违反上述规定，吹哨人可以在报复行为发生后6年内，或者在知道报复行为发生后的3年内向法院提起诉讼。此时，证明责任由被诉企业承担，证明该员工若不存在举报行为，仍会对其采取同样的人事行为。若法院认定报复行为存在，则会判处雇主恢复受报复员工原有的待遇，支付欠付工资、利息的两倍金额，造成其他损失的，应当进行赔偿。
（二）英国证券吹哨人制度的考察
英国的证券市场吹哨人制度是通过1998年《公共利益披露法》确立的。英国与美国类似，允许内部员工向内部机关或者外部监管机构进行吹哨，同时也允许内部员工向媒体等非监管机构的外部主体进行举报，但前提是满足一定的严格条件。
《公共利益披露法》适用于所有雇员，并认为由于合法的披露而进行的解雇都是不公正的。对所有因吹哨行为而被解雇的雇员适用英国传统不公平解雇法的救济途径。但与美国不同的是，英国建立起了一个“分级披露程序”，特别不鼓励外部吹哨和类似于向媒体披露的更加广泛的披露，鼓励每个单位建立起自己的内部举报程序。并规定只要员工有理由相信公司内部发生了不法行为，就有权向公司内部机关进行举报，该内部吹哨能自动获得英国《个人信息保护法》的保护。
虽然英国对内部吹哨人进行了高度保护，但满足一定条件下，吹哨人也可以向外部监管机构或者媒体进行吹哨，该条件为“更高的怀疑标准”。质言之，监管机关是依法设立的、承担特定义务的机关，在向外部监管机关吹哨时，吹哨人需要满足“披露信息和指控属实”的条件；在向外部媒体等非监管机构进行披露时，除满足前述条件以外，仍须满足员工的指控必须是善意的。此外，员工必须先尝试向内部受理举报的机构或者外部监管机构进行举报，除非其有合理的理由认为前述行为会导致违法线索、证据毁损灭失或者导致其遭受损害。只有在满足所有前述条件的情况下，向媒体等外部非监管机构吹哨才会得到保护，条件十分严格。
（三）日韩证券吹哨人制度的考察
1.日本《公益通报者保护法》
日本于2004年制定了《公益通报者保护法》专门规范公益举报事项。在举报动机方面，日本排除了为牟取私人利益的举报行为，同时明确了保护对象，即只有劳动者才能受到该法保护。日本对举报动机和保护对象的限制，导致公益举报成案率不高。例如，日本2018年公益举报成案率只有6.1%。
可以看出，日本对内部吹哨人进行奖励持较消极态度。这与日本的民族特性相关。日本社会注重传统义理，十分注重对同辈以及上级保持忠诚义务，企业内部劳动者对“东家”的违法行为进行举报被视为“背信弃义”。由此，对于参与主体多为企业的证券领域，不会设置有奖举报制度。
不给予吹哨人奖励并不意味着不对吹哨人进行保护。为实施《公益通报者保护法》，日本证券监视委员会（以下简称“监视委员会”）出台了证券范围的规范性文件（专门规定证券领域公益举报行为的文件）。一方面，在保护对象方面，规范性文件将劳动者的范围扩大到“包含离职和退休5年内的前劳动者”，在此时间范围内进行举报的劳动者也能受到《公益通报者保护法》的保护；另一方面，在保护吹哨人信息方面，监视委员会遵循“最小范围”准则，原则上不向被举报单位或其他第三人披露吹哨人信息。若因工作需要，不得不披露吹哨人信息，则必须事先经过吹哨人书面同意；若无法定原因泄密者，将会受到日本《国家公务员法》所规定的一年有期徒刑或者50万日元罚金的处罚。该规定有利于保护吹哨人身份信息，将吹哨人信息限定在“最小范围内”披露。
在反报复机制方面，监视委员会帮助遭遇报复的吹哨人寻求司法救济，或是由于《公益通报者保护法》的保护条款太过简单，日本司法实践中更多的是应用劳动法对吹哨人进行救济，然而日本劳动法与《公益通报者保护法》的目的并非一致，法官考量的因素也有所不同。因此，日本对证券市场吹哨人的保护更注重《公益通报者保护法》和《劳动法》的协调。
2.韩国《公益举报人保护法》
2009年《资本市场统合法》首次对韩国证券市场举报奖励和保护制度进行了规定；2011年《公益举报人保护法》将证券领域的“公益举报人”纳入保护范围。至此，韩国建立了基本法与特别法相结合的证券市场吹哨人制度。
在奖励数额和奖励评估方面，《公益举报人保护法》和《资本市场统合法》都有所规定，皆对“因举报而为国家带来经济效益”的吹哨人进行奖励，同时将奖励划分为五个等级。奖励评估因素包括举报线索是否真实、准确；该线索在之前是否已被披露；举报人是否参与违法行为等。同时，韩国证券自律组织还建立了与被举报上市公司信用分挂钩的奖励制度，被举报者信用分每扣1分，吹哨人即可获得10万韩元奖励，每年最多200万韩元。
在保护吹哨人方面，要明确对吹哨人的身份进行保密，未经吹哨人同意泄露吹哨人身份信息，会受到5000万韩元罚款或者5年以下的有期徒刑处罚；同时，吹哨人若惧怕被检举者对其进行报复，还可向国民权益委员会寻求保护，具体包括匿名，隐藏年龄、职业信息等。此外，《公益举报人保护法》规定，经吹哨人申请，国民权益委员会可对吹哨人及其家属进行人身安全保护，必要时将寻求公安机关的保护。
在反报复机制方面，《公益举报人保护法》规定劳动合同中的禁止吹哨条款无效，并禁止雇主实施报复行为；同时规定，在吹哨人遭遇报复后1年内，可向国民权益委员会申诉，救济方式包括恢复职位、支付拖欠薪水和取消不利影响等；在实施保护两年内，国民权益委员会将持续关注雇主是否实施了其他不利行为。为保障举报者权益，《公益举报人保护法》还为遭受报复的吹哨人设立了专门的救助金，用以支付其因离职等报复造成的经济损失。
（四）域外证券吹哨人制度之启示
在奖励数额和奖励评估标准方面，美国《吹哨人规则》以及韩国《公益举报人保护法》在明确奖励标准、范围的具体规定上有一定的优势，更具实操性。我国《暂行规定》以“重大违法线索”“重大影响”作为衡量奖励额度的标准，稍具抽象性，在执法实践中仍需进一步加以明确，以明晰吹哨人对奖励的可得性。
在处理内部吹哨和外部吹哨关系方面，美国鼓励内部吹哨前置，并以奖金数额作为激励；英国《公共利益披露法》确立了内部吹哨与外部吹哨相结合的规制路径，相对平衡了监管机关的外部监管功能与公司内部的自我合规功能，该“分层披露”模式有利于减轻监管机构压力。我国证券市场体量较大，监管资源较为有限，建立内部吹哨制度，处理好内外部吹哨的关系，对完善我国证券市场吹哨人制度有一定意义。
在吹哨人权益保护方面，韩国已经形成了多层次、较完备的证券市场吹哨人制度，尤其注重对吹哨人权益的保护。美国SEC明确了吹哨人遭受报复后的救济路径，赋予吹哨人诉权；日本监视委员会对未经吹哨人同意，泄露吹哨人信息的行为规定了较为严厉的处罚。对于前者，我国证券吹哨制度仅规定禁止“打击报复举报人”，违反者“按照有关规定处理”，并未赋予吹哨人救济权；对于后者，《暂行规定》并未明确对泄密者的具体惩罚措施，仅以“行政责任”“刑事责任”进行表述。然若保护好吹哨人的权益，则有利于提高吹哨人的举报意愿，对此，我国证券吹哨制度仍需进一步明确和完善吹哨保护措施。
四、完善我国证券市场吹哨人制度的路径
（一）改善我国证券市场吹哨人制度奖励机制
1.提高吹哨奖励标准
如前文所述，较于域外，我国对证券市场吹哨人的奖励标准偏低。每一起证券违法事件对相关市场主体、投资者们造成的损失都是巨大的，而我国规定60万元上限的奖励标准很难鼓励吹哨人忽略其在吹哨后可能遭受的打击报复进行吹哨。我国《暂行规定》1%的奖励标准以及60万元奖励上限与吹哨人所承担的风险是不相匹配的。提高吹哨奖励，意味着提高吹哨人获得奖励的预期和吹哨后的抗风险能力，这伴随的必然是吹哨人吹哨意愿的增加。为此，应提高对证券市场吹哨人的奖励标准，根据我国实际情况和域外经验，可在提高奖励比例的同时，在处罚金额内设定一个浮动区间用以奖励吹哨人。具体而言，可将《暂行规定》第13条中“1%”的奖励标准更改为类似于“10%～30%”的区间，一方面可以提高对吹哨人的奖励下限，将最低5000元的奖励提升至5万元，进一步增强吹哨人的抗风险能力；另一方面设立奖励的浮动区间有利于执法机关根据吹哨人所提供线索贡献程度的不同，发放不同标准的奖励，即线索贡献度越高，奖励越高，在鼓励吹哨人提供高质量线索的同时也为执法机关留下奖励的裁量空间。此外，对于查证属实的“对全国有重大影响”或“涉案数额巨大”以及“内部知情人员提供”的重大违法案件线索，若无特殊原因，一律给予最高额的奖励，取消60万元的奖励上限；若必须设定一个奖励上限，也可以将上限提升至百万甚至千万级别，否则很难对吹哨人尤其是身为被举报单位高管的吹哨人形成激励。
2.明确奖励的评估标准
奖励评估的要素不明、标准不清，吹哨人就无法对自己的未来收益产生合理期待，也不清楚在发生争议时自己能得到何种程度的救济，而公布明确的奖励标准会使吹哨人对未来可获得的奖励进行准确的预判，对吹哨人的吹哨意愿造成积极影响。奖励的评估标准考虑因素要进行多方面考量，既要考虑“成本—收益”模型，也要满足比例性原则、合理性原则，既达到对吹哨人激励的效果，也满足证监会执法的现实需要。我国《暂行规定》缺乏明确的奖励评估标准，为此，可以建立奖励考量因素的“标准清单”与“负面清单”。标准清单包括类似于提供的线索对执法的帮助程度、案件的恶劣程度、提供线索的形式等；“负面清单”则可以考虑吹哨动机、吹哨人在违法行为中的参与度、吹哨是否及时等。前文提到，我国《暂行规定》规定参与违法行为的内部举报人不可获得奖励，但这不利于掌握第一手线索的吹哨人进行举报帮助执法工作。因此可将“违法参与程度”作为“负面清单”的一个因素，而非不给予奖励。对吹哨人可能获得的奖励标准予以明确，为我国证券市场吹哨人制度的实践提供动力。
（二）加强我国证券市场吹哨人保护机制建设
1.完善吹哨人信息保密制度，确定泄密惩处措施
我国《暂行规定》规定“匿名”提供线索的吹哨人不能得到奖励，规定吹哨人应以实名的方式提供线索。通过域外经验介绍，一些国家和地区并不强制实名举报，而是允许匿名的。上文提到，实名制举报会增加吹哨人身份泄露的可能性。然而，与域外发达国家和地区不同的是，我国证券市场发展较之前者尚不成熟，监管资源较为有限，在此情况下，若规定匿名举报，不仅举报线索的质量可能下降，监管机构用以筛选有效线索的成本会大大增加，还可能造成恶意吹哨人滥用举报制度的情形，匿名举报的可信度降低。质言之，我国目前的证券市场环境还不满足放开匿名举报的条件，在鼓励实名举报的制度下，要健全对吹哨人的保护制度，尤其是保密吹哨人身份方面。我国《暂行规定》虽然强调对吹哨人身份进行保密，但具体保护措施显然不足。由此，建议我国完善举报信息泄密者的追责制度，同样以具体不利后果警示工作人员，明确对泄密者的惩处措施，结合我国国情对其规定具体明确的行政处罚甚至刑事处罚。具体来看，可将《暂行规定》第19条中的“按照相关规定追究行政责任”明确为类似于“处以1万元以上、5万元以下罚款”的具体处罚措施；对涉嫌犯罪的，若符合《中华人民共和国刑法》第253条侵犯公民个人信息罪的构成要件，则依法移送并追究刑事责任。
2.完善吹哨人权益保护制度，明确吹哨人反报复救济机制
《暂行规定》第20条仅规定了被举报人不得对吹哨人采取系列报复，规定过于笼统抽象，并没有明确由此带来的法律后果，以致实践中吹哨人遭受打击报复的现象仍多数存在；且《暂行规定》中并未规定吹哨人在遭受报复后可得到的具体救济，吹哨人遭受报复求助无门，显然不利于我国证券市场吹哨人制度发展。由此，需要加强对吹哨人的保护，明确吹哨人维权途径，对吹哨人可采取事前预防和事后救济双层保障以维护吹哨人合法权益。具体而言，在事前预防方面，完善《暂行规定》第20条规定，明确被举报人报复吹哨人将遭受的行政处罚甚至刑事处罚等否定性后果，以此警戒被举报人；同时，可针对案件重要程度、社会影响等设定申请条件，赋予吹哨人获得证监会预先保护的权利。在事后救济方面，赋予吹哨人民事侵权诉讼渠道，即因被举报人报复而失职、降职、降薪或遭受其他打击的，可向法院申请被举报人报复行为无效，并请求给予补偿，具体而言包括恢复职位、薪酬补偿以及弥补其他因此造成的经济损失等；由被举报人承担举证责任，证明在没有吹哨行为存在的情况下其仍旧会对吹哨人做出同样处理，否则被举报人的行为将会被认定为“报复行为”，以此增强吹哨人的抗风险能力。
（三）探索建立证券市场内部吹哨制度
在国外，内部吹哨制度是证券市场吹哨人制度不可或缺的一部分，如何处理内外部吹哨的关系，企业内部如何受理举报信息、如何保密、如何跟进和反馈已经发展得比较成熟。由于我国证券市场体量较大，公共监管资源较为有限，建议在市场进一步发展成熟后，在未来的立法中参考美国、日本、英国等国家的经验，建立起内部举报制度，例如鼓励吹哨人首先向公司内部进行举报，抑或建立起类似英国的“分级披露程序”。此举可以减轻内部吹哨人的职场压力、受到报复的压力，也能发挥内部合规功能，实现自查自纠，降低监管成本。具体措施可参考前述国家经验，如建立起受理内部举报的专门机构、在立法中鼓励首先向公司内部进行举报，抑或培养高水平的“合规官”等。由此充分利用外部吹哨和内部吹哨两种方式，满足公共执法需要和公司内部合规自治的需要。
（四）规范知情人向外部非监管机构举报方式
虽然我国《暂行规定》并未规定将吹哨人向外部非监管机构举报，如直接向媒体、网络等进行举报的行为纳入保护范围，但不妨碍实践中存在知情人依旧实施前述行为，如德勤华永会计师事务所被内部员工举报事件。
http：//www.jjckb.cn/2021-02/10/c_139736055.htm，2022年8月21日访问。
大数据时代为公民进行监督提供了便利，但也可能滋生恶意举报人侵犯他人隐私、侵占公共资源等问题，更有甚者会影响某一企业的经营状况。为了证券市场吹哨人制度更好地运行，必须对网络举报、媒体举报行为进行规范，建议在未来通过制定网络举报规范，规范媒体、网络平台传播举报信息的舆论引导作用，同时改善证监会受理举报信息、举报材料的反馈效率，引导知情人选择正确的举报途径，推动我国证券市场吹哨人制度良好发展。
证券市场吹哨人制度对发现、处理证券违法行为起着重要作用。我国目前的证券市场吹哨人制度尚不完善，知情人举报积极性不高，证券市场吹哨实践匮乏。综上，本文对当前制度存在的问题进行了分析，在此基础上结合国情以及域外成功经验提出了相对完善建议。对于我国证券市场吹哨人制度奖励数额偏低、奖励标准不明的问题，可对奖励设定一个区间并尽量提高奖励数额，同时设立奖励考量因素的“正负清单”以明确奖励标准；针对吹哨人权益得不到充分保障的问题，明确对泄密者的惩处措施、赋予吹哨人反报复救济途径，加强对吹哨人的权益保护；对于我国证券市场内部吹哨制度存在缺失的问题，可在未来逐步构建公司内部举报制度，同时注意对向外部非监管机构吹哨的规范，努力促进证券市场吹哨人制度良好发展，为维护相关市场主体、投资者权益增加保障。值得注意，与域外不同的是，我国尚不具备完全放开匿名举报的证券市场条件，故此本文主张以加强对实名吹哨人权益保护的方式继续完善实名吹哨规定，待我国条件成熟时再引入匿名举报制度。
完善我国证券市场吹哨人制度将激励更多的举报人参与举报证券违法行为，进而维护相关主体权益，为我国证券市场的长久发展提供助力。当然，对证券市场吹哨人制度的完善并非一蹴而就，仍需要我国学界和实务界的共同努力。
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Study on Whistleblower System inChinese Securities Market
Wan Guohua Xing Qi
（School of Low，Nankai University，Tianjin 300350，China）
Abstract：The whistleblower system of Chinese securities market，also known as the reward reporting system，can be divided into two categories：external whistleblowing and internal whistleblowing.Article 176 of the Securities Law of the Peoples Republic of China（hereinafter referred to as the “New Securities Law”），which was revised in 2019，establishes the external whistleblower system of Chinese securities market for the first time from the legislative level.The establishment of this system is conducive to the combination of public supervision and private supervision，filling of the supervision gap and enhancement of the supervision efficiency.However，due to the generality and abstractness of relevant regulations，the unclear standard for reward evaluation，the relatively low return to whistle blowers and the incomplete protection of the rights and interests of whistle blowers，whistleblowers are not fully motivated to blow the whistle，which results in a serious lack of whistle blowing practice.In this regard，the whistleblower system of Chinese securities market should be further improved.For the external whistle blowing that has already been protected by law，standard for reward evaluation should be further specified and reward be raised.Meanwhile，protection of the informers privacy should be improved and the anti-retaliation relief mechanism be ensured.For the internal whistle blowing that is not included in the scope of Chinas legal protection as well as the whistle blowing to external non-regulatory institutions，the internal reporting system should be introduced，online and media reporting code be established，and the feedback system of the CSRC also be improved，so as to promote the healthy development of the securities market.
Keywords：Securities Market; Whistleblower System; External Whistleblowing；Internal Whistleblowing；Reward Reporting
