杜宝贵 张慧芳 张焕涛
摘要：2016年是中国“十三五规划”的元年，也是国家用于指引各项事业未来发展顶层设计的密集出台期。作为各类顶层设计的重要组成部分，科技政策对于国家发展至关重要。本文基于国家层面出台的科技政策，借助各官方门户网站的信息公开系统，以文献计量为主要分析工具，从词频、政策作用层次、时间序列、颁布机构和政策类别五个维度分析了包括全国人大、中央政府以及政府组成部门在内颁布的539部科技政策文本。研究认为2016年呈现出中短期战略层面科技政策密集出台的特点，在政策内容上依旧侧重于科技创新，并开始积极关注科技成果转移转化。另外发现，中国的科技政策颁布机构的协同程度有待提高，科技部制定科技政策的职能未能充分发挥，科技政策的法律效力普遍不高。
关键词：科技政策;政策内容量化;政策文献计量;政策供给;战略布局
中图分类号：C93-03 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.06.001
1 研究背景
从全球范围来看，无论是发达国家还是发展中国家，各国都在2016年不断推进既定科技战略和改革科技部门的组织架构的同时，陆续出台新的各类战略，新兴技术领域政策走向更是令人瞩目。比如美国发布有关无人机领域、5G应用、自动驾驶和人工智能相关的政策，意图抢占科技产业制高点，推动经济发展;英国继续着力夯实科技创新实力，加大科研资金投入，并强化与其他国家的科技合作[1]。其他发达国家也同样在政策方面侧重技术创新和新兴技术的资金投入，发展中国家则是一方面着力进行科技部门架构的建立和改革，另一方面也积极重视科研和创新。
在各类科技政策的累积与叠加效应下，全球各领域科技发展取得了不少突破：在基础研究方面，引力波的探测、人类遗传与进化、量子、超导等领域均有建树;在先进制造方面，3D打印技术应用于多个工业领域，纳米制造等先进制造工艺取得新突破;在信息技术方面，量子技术取得重大进展，新芯片制造技术有望催生更强大的计算机;在新材料方面，超导材料、耐寒材料、环保材料都有新突破;在生物技术方面，脑科学研究硕果累累，基因编辑技术风生水起，癌症和艾滋病研究获得新进展;在航空航天方面，美国依旧是“领头雁”，俄罗斯继续巩固在国际太空发射市场领先地位;法国则在海洋科技领域长期处于欧洲领先，着力发展海上风电技术;各国在核能、太阳能等能源环保方面也有新成果。
在全球科技政策和科技进步迅猛发展的背景下，我国在2016年也取得不少成果。大亚湾实验测得最精确反应堆中微子能谱;我国科学家领衔绘制全新人类脑图谱;“探索一号”首次万米深渊科考;中国发射多颗先进科学卫星;神舟十一号与天空二号对接;FAST望远镜启用;“神威·太湖之光”两度摘得世界超算冠军等等。这一系列科技领域的发展和成果，不仅昭示着我国向科技强国迈进了更为坚实的一步，更为下一阶段科技政策的制定部门提出了严峻的挑战。
2016年是国家“十三五”规划的第一年，是中国全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。在这一年，全国人大、中央政府及各组成部门为推进和落实国家创新驱动战略、科教兴国战略和人才强国战略，指导各领域顺利实施“十三五”规划，密集出台了与科技发展相关的一系列政策。对这一系列政策文本的深入研究的意义重大：从实践层面看，对国家层面的科技政策文本的梳理，不仅有利于地方政府加深对国家顶层制度设计逻辑主线的宏观把控和深入理解，而且更利于其加快出台适合地方科技发展政策的速度，提升政策质量，减少政策制定的盲目性，更好地贯彻实施国家战略;从理论层面看，本研究也将对我国科技政策研究的领域、视角和方法起到积极的推动作用。
2 科技政策样本来源与研究方法
在学术界，有关“科技政策”的定义众说纷纭。萨洛蒙（Salomon）[2]和马丁（Martin）[3]分别从科技政策的目的和科技政策的内涵等角度对其进行了界定;樊春良[4]、罗伟[5]、谭文华[6]和刘立[7]等学者则分别从科技政策的目的、政策制定的主体、政策的表现形式和政策分类等角度对其进行了界定。本文采用的是谭文华的定义，即“科技政策是执政党或政府为促进科学技术发展以及利用科学技术为国家或地区目标服务而采取的集中性和协调性的制度与措施，包括有关战略、方针、规划、计划、法律、法令、规定、条例、办法等。”
2.1 科技政策样本来源
本文所选取的科技政策文本均来源于2016年国家层面党政部门网站公开数据资料，涉密的科技政策文本不在本研究之列。为使本研究更全面和客观，对政策样本的筛选综合考虑了如下因素：一是在政策内容方面，本研究聚焦于政策内容本身，克服以往对科技政策文本研究只限于以科技部为颁布主体的局限性，而是选取内容与科技相关的政策文本，既包括全部内容与科技发展相关也包括部分内容与科技发展相关;二是在政策影响范围方面，本研究选取的颁布政策文本的主体或是国家层面的立法机关或是国家层面的行政机关，因此，其颁布的政策效力将是全国性的;此外，为保证政策文本的“全覆盖”，本研究还将自然科学基金委的部分政策文本纳入到了样本中;三是在政策文本的载体方面，主要涵盖了政策效力较高的法律法规、规划、意见、办法等;四是科技政策领域的分类方面，为了使本研究的政策文本内容与国家现有分类标准一致，本研究采用了国家科技部对科技政策的领域划分标准。经过对800余项涉及科技发展与创新的政策文本的分析与筛选，最终选取了539部有效政策文本。
2.2 研究方法
本文主要采用文献计量学的研究方法，该方法可以回溯到19世纪末期，“文献计量学”是由英国学者普理查德在1969年提出的，他将其定义为“数学与统计学方法在图书以及其他文献载体中的应用”[8]。政策文本属于文献载体的一类，可以将文献计量学的研究方法应用到政策文本中。我国学者李江、刘源浩等人为此提出了“政策文献计量学”，他们认为：政策文献量化研究则将内容分析法、统计学、文献计量学等学科方法引入，围绕政策文献进行研究，对政策文献内容与外部结构要素进行量化分析，结合质性研究方法，可以揭示政策议题的历史变迁、政策工具的选择与组合、政策过程的主体合作网络等公共政策研究问题[9]。另外，黄萃、任弢等学者也认为政策文献计量研究具有可以揭示政策主体合作与参照关系，可以深入挖掘政策文献内容的优势[10]。
本研究对2016年的539部科技政策文本进行了两种处理：一是对政策文献内容从“科技政策主题词频”与“科技政策作用层次”两个维度进行了量化分析。科技政策主题词频分析在于揭示2016年国家关注的科技政策领域，而科技政策作用层次分析则能揭示国家科技政策在“战略层”、“综合层”和“基本层”的基本分布情况[11];二是从时间序列、颁布机构、政策类别等角度对科技政策文献进行计量分析，归纳总结出我国科技政策的基本特征和走向。
3 2016年中国科技政策的政策内容与外部结构性要素分析
对科技政策的政策内容与外部结构性要素进行分析，一方面，有利于把握科技政策内容的核心主线与政策要义;另一方面，有利于把握科技政策在时间序列分布、颁布机构分布以及和政策类别等外部结构性特征。对科技政策的政策内容与外部结构性要素的分析，本文分别采用了文献内容量化分析和文献计量分析两种方法，通过分析，能更好地揭示2016年中国科技政策一般性特征。
3.1 2016年中国科技政策的政策内容分析
3.1.1词频分析
将539部政策文本的题目先进行分词，然后进行词频分析统计，得到的结果再进行无关词组的剔除，整理结果如表1所示。
由此我们可以看出：一是出现频次较多的为有关政策发文文种的名词。出现频次最高为“通知”（158次），这说明2016年的中国科技政策大都以“通知”的形式颁布。以“通知”这样的典型下行文的行文方式发布科技政策，与中国行政管理体制自上而下的权力配置方式一致，体现了科技政策自上而下的文本制定过程与信息传递方式;其次是出现98次的“意见”;另外，还有以“规划”、“办法”和“方案”等行文格式出现的政策文本，频次分别是74、58和47次;二是有关时间节点的名词。出现频次较高的三个时间节点分别为“2016”（88次）、“十三五”（37次）和 “2020”（34次），由此可以看出，聚焦2016年当年的科技政策体现了政策的年度执行性，而聚焦“十三五”和“2020”，则体现了以2016年为元年的科技政策将主要布局未来五年中国科技发展的基本脉络和重点任务。此外，从出现的这三个时间节点来看，2016年中国科技政策大都侧重于中、短期政策，而中长期的科技政策则不多见;三是特定的名词，“创新”出现45次，是除去政策发文文种和时间名词后频次最高的词语，足以说明中央层面对于科技创新的重视，如《推进“一带一路”建设科技创新合作专项规划》和《国家“十三五”文化遗产保护与公共文化服务科技创新规划》等;此外，“产业”、“示范”、“科技”、“工业”和“技术”均出现20次以上，“知识产权”出现19次。这些均与我国越发重视科技与产业的有机深度融合，越发重视科技成果的国家性保护密不可分。
3.1.2政策作用层次分析
科技政策在其作用层面上划分为三个等级：首先是战略层面的科技政策，主要是把握科技政策的引导走向，具有宏观指导性意义，包括长期规划纲要和重大科技规划;其次是综合层面的科技政策，对于战略层面的科技政策的进一步细化和具体化，主要是指对科技中介、大学科技园、企业创新基地等指导性的政策，属于中观层面的政策;最后是基本层面的科技政策，主要是运用具体的政策工具和手段实施科技政策，包含税收优惠、人才政策、政府采购和科技投入等[12]。梳理2016年的科技政策作用层次，整体呈现自上而下的金字塔形分布，如图1所示。顶层战略层面的科技政策有66部，占所有科技政策总数的12.24%;其次是综合层面的科技政策有152部，占所有科技政策总数的28.2%;最底层的基本层面科技政策是绝大多数，有321部，占所有科技政策总数的59.55%。
3.2 2016年中国科技政策的外部结构性因素分析
本文运用政策文献计量方法对政策文本的外部结构性要素，从时间序列、颁布机构和政策类别等维度进行了分析。其中，颁布机构还进行了联合发文与否分析，也与政策类别结合进行了分析。
3.2.1 时间序列分析
如图2所示，2016年中每月我国都有至少30部左右的科技政策出台，这样的政策出台频率是较高的。其中，十一月和十二月是科技政策出台的高峰期，颁布88部和57部科技政策，几乎是其他月份的2倍;最少的是三月份，该月只出台了26部科技政策。中国的“两会”通常为三月份召开，因此，三月是我国包括科技政策在内的公共政策出台的“平静期”，而经过5～10月份的酝酿与起草过程，年底的政策出台率则会很高，这样的政策颁布节奏基本符合我国的公共政策议程设置特点。
3.2.2 颁布机构
由于我国政策颁布主体既可能是单独行为，也可能是联合行为，因此，在考虑到我国科技政策颁布机构复杂性的情况下，我们在分析颁布机构这一指标时，遵循了按颁布机构署名前后顺序排列的基本原则。如果是单独发文，则此部门为颁布机构;如果是联合发文，则第一颁布机构为此政策的颁布机构。具体发文情况见图3所示。
首先，从颁布机构的层级上看，中共中央牵头发文的有15部，占全部科技政策的2.78%，其中包含中办和国办联合发文8部、中共中央和国务院联合发文4部。全国人大在2016年共计通过7部与科技相关的法律文件。
其次，从数量上看，2016年，各部委发文数量396部，占所有科技政策的比重最大，为73.47%。其中，如表2所示，工信部、发改委以及财政部为发文数量最多的三个部门，发文数量分别是102部、96部和52部;农业部发文数量为48部，国家知识产权局发文35部，科技部（含科技部办公厅1部）和教育部（含教育部办公厅2部）均发文24部，商务部发文9部;而住建部、卫计委、交通部、环保部、国家税务总局和文化部等各发文1部。国务院发文数量排在第二位，其中包含国务院单独发文54部、国务院办公厅单独发文57部。其他颁布机构包括银监会、中科院和最高人民法院发文与科技有关的政策各1部，自然科学基金委则有7部。
再次，从联合发文的角度来看，2016年的科技政策中单独发文的有363部，联合发文的有176部，机构单独发文依旧占绝大多数。其中，国务院和国务院办公厅全部是单独发文，而中共中央15部文件中有13部联合发文，大都是和国务院联合发文（中办和国办、中共中央和国务院）。而各部委中联合发文155部，占部委颁布的科技政策的39.14%。每个部门联合发文情况不尽相同，具体如表2 所示：联合发文比例最高的部门是财政部，联合发文41部，占其全部的78.85%;其次是商务部，虽然发文数量不多，但联合发文比例高达66.67%;发改委和科技部的联合发文比例分别为56.67%和50.00%，也是联合发文占优势;工信部、教育部和农业部等其他部门则单独发文为主，联合发文为辅。
3.2.3 政策类别
按照科技部对国家科技政策的类别划分标准，本文把科技政策划分为15类，分别是综合类、科研机构改革类、科技计划管理类、科技经费与财务类、基础研究与科研基地类、企业技术进步与高新技术产业化类、农村科技与社会发展类、科技人才类、科技中介服务类、科技条件与标准类、科技金融与税收类以及科技成果与知识产权类。
图4 2016年科技政策分类数量图
由图4可知，2016年中国颁布的综合类科技政策数量最多，高达152部，占全部科技政策的28.2%;其次数量较多的是科技计划管理类政策，有115部，占全部的21.34%，这两类科技政策共计占全部科技政策的一半左右;然后是科技金融与税收类和企业技术进步与高新技术产业化类，两者均为50部，各占全部的9.28%;其他类别的科技政策的数量和比例都不是很高。
3.2.4 颁布机构—政策类别
将2016年的科技政策先按照分部门分类，然后在此基础上按照政策类别进行统计，可以看出不同颁布机构的政策类别分布。由于有些部门发文数量太少，只对国务院、中共中央和发文数量较多的部门进行统计。鉴于一个部门对应多类别的政策，表3中每个颁布机构只统计数量最多的前两个政策类别。
从表3可以看出，国务院制定的科技政策主要是综合类和科技计划管理类，工信部侧重于企业进步与高新技术产业化，发改委则是侧重综合和科技计划管理，财政部是科技金融与税收以及科研经费与财务，农业部关注农村科技与社会发展，国家知识产权局重视科技成果与知识产权，教育部侧重科技人才，科技部则是国际科技合作。各部门颁布的科技政策与各自的职能整体上是匹配的，尤其是工信部、财政部、农业部、国家知识产权局和教育部。
4 2016年中国科技政策的基本特征
2016年中国科技政策在整体上呈现出中短期战略层面科技政策密集出台的特点，在政策内容上依旧侧重科技创新，并开始积极关注科技成果转移转化。
4.1 战略层面科技政策密集出台
2016年的科技政策呈现出中短期战略密集型的特点：其一，是战略层面科技政策密集。相较于2006～2014年的战略层科技政策的比例为6.36%[12]，2016年出台战略层面的科技政策比例为12.24%，几乎是2006～2014年平均值的2倍。2016年是“十三五”规划的开局年，故而规划类的政策会在这一年紧密出台，这一解释可以得到词频分析结果的支持。其二，战略层面的科技政策中短期规划居多。在66部战略层面科技政策中，时间节点为2020年（“十三五”的收官年）的有51部，包含与“十三五”相关的21部，这些五年规划类的战略科技政策占全部的77.27%。而中长期战略政策只有7部（4部十年规划和3部十五年规划），没有明确时间节点的有8部。
4.2 科技创新政策依旧是热点，科技成果转化类政策成为新焦点
国家在既有重视科技创新政策的基础上，同时开始注重科技成果转移转化政策问题。“创新”依旧是我国2016年科技政策的热点话题，据词频分析结果可知，与“创新”相关的科技政策多达45部。自2012年党的十八大提出创新驱动发展战略以来，我国陆续出台了一系列的配套政策。2016年5月19日中共中央和国务院联合颁布了《国家创新驱动发展战略纲要》与8月8日国务院出台《“十三五”国家科技创新规划》，在这两部统领性政策的积极引领下，中央层面各部门积极响应，先后出台了若干与创新驱动和科技创新相关的政策，如工信部的《产业技术创新能力发展规划（2016—2020年）》和教育部的《规定学校学科创新引智计划实施与管理办法》等。
我国每年的科技专利数量不断增加，但与此相关的经济增长却不明显，归根结底是科技成果转移转化过程中出现问题。为此，我国逐渐开始重视科技成果转移转化，在2015年修改了《中华人民共和国促进科技成果转化法》的基础上，2016年出台了一系列相关政策，这一主线始终贯穿于2016年。2月份，国务院针对科技成果转化法制定了“实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》若干规定”;4月份，国务院办公厅出台了《促进科技成果转移转化行动方案》;8月份，教育部出台了《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》、中科院出台了《中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见》;10月份，教育部办公厅出台了《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》。可以看出，在科技政策的导向上，我国开始更加关注科技成果转化问题，并在未来会逐渐建立健全科技成果转移转化的政策体系。
5 结论与发现
从我国2016年出台的科技政策相关政策文本中，我们看到了国家在迈向创新驱动发展道路上所作的积极努力，成绩斐然，但仍旧存在一些问题，需要不断改进与提升。
首先，中国的科技政策制定主体的协同度有待提高。推进国家治理体系和治理能力的现代化根本目标在于实现有效治理，有效治理的实现需要以多元协同共治理念为导向[13]。“科技政策的联合发文与否”是衡量各个部门协同程度的基本指标，如果部门与其他部门联合发文的数量多，则说明该部门协同程度较高。由联合发文分析结果可知，我国在制定科技政策时整体上偏向于单独发文，部门之间的协同程度不高。但具体到各部门情况不同，财政部、发改委和科技部的联合发文较多，而工信部、教育部和农业部单独发文较多。其中，财政部参与制定的科技政策中，与国家税务总局联合发文最多，有23部，占其政策的44.23%。但是由于财政部和国家税务总局在机构设置上属于有交叉职能的部门，故而这个数据不能直接证明财务部协同程度高。由于发改委的部门属性和职能使然，因此，其联合发文的数量必然很多，数据显示：其联合发文的政策有54部，占其全部政策的56.25%。与其联合发文部门的种类和数量都很多，有工信部、住建部、中国地震局等十多个部门，主要协作的部门有财政部、工信部、城建部和国家能源局。值得注意的是，科技部作为科技政策的最重要的协调主体，理应是联合发文的“主力军”，但数据显示，科技部只有12部政策是联合发文，联合发文的部门包括财政部和国家税务总局等，而这两个与财税直接相关的部门与其他部门联合发文也十分常见。由此可见，受条块分割管理体制的影响，我国科技政策制定的各部委之间的协同程度依旧不高，协同效能仍需提升。
其次，仍需进一步厘清科技政策制定主体的职能。科技部的职能是牵头拟定科技发展规划和方针、政策，起草有关法律法规草案[14]，理应是颁布科技政策的主力。但是，从2016年科技政策的颁布数量看，颁布科技政策最多的部门不是科技部而是工信部和发改委，甚至财政部、农业部和国家知识产权局都比科技部颁布的政策数量多。而从战略层面的政策数量看，发改委颁布了18部战略层面的政策，国务院、工信部和农业部分别颁布15部、14部和10部，而科技部仅颁布了4部战略层的科技政策。这两个维度都显示出科技部在制定科技政策中的角色被弱化，职能未能充分发挥，这与中国自上而下的科技行政体制产生了较大的矛盾。导致此现状的原因是多方面的，既有大部制改革后部门权力的重新配置效应，又有举国体制下对科技创新的高度关注而引发的利益纷争因素。这些多因素的叠加结果，如发改委是综合拟定经济和社会发展政策的部门，它本身可以制定国民经济和社会发展战略以及中长期规划，科技政策有时候会涉及到国民经济和社会的各个方面，故而出现“越俎代庖”的现象。
最后，科技政策文本的法律层级普遍不高。根据词频分析结构可知，2016年中国科技政策主要是以“通知”、“意见”和“办法”形式为主，分别有158部、98部和58部，占全部科技政策的58.25%，而以“法律”和“条例”颁布的科技政策凤毛麟角，仅占4.64%。科技政策文本的法律层级不高，一方面会影响其权威性，下级政府部门在实施和落实科技政策时不易推进;另一方面，与法律的“黑头”文件相比，这些以“红头”文件形式颁布的政策，其稳定性和连续性不强，将从长远上影响政策的执行效力。
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