集体建设用地流转问题

高巍

摘要：分析集体建设用地流转的利与弊与应注意的问题，我们可以看出，要解决中国的三农问题，放开流转从长远来看是必须的，只是我们要把应注意的问题解决好，避免损害农民利益，影响农村稳定的情形发生。我们应考虑根据土地制度改革的实际情况制定农村集体建设用地流转的法律规范，对集体建设用地的出让、转让、抵押以及出资、自用等作出统一规范，以利问题的彻底解决。

关键词：集体建设用地；流转；问题

1.集体建设用地流转的文义探析

1.1建设用地

集体建设用地来源也有两部分：一部分为存量集体建设用地，如现有的乡镇企业建设用地、乡村公共设施建设用地、公益事业建设用地以及农村宅基地。一部分为增量集体建设用地，即空闲地或农用地在新的土地规划下经审批变为集体建设用地。集体建设用地使用权是在农民集体所有的土地上经有批准权的人民政府批准由所有人享有的将其土地用于非农建设的权利，对集体建设用地使用权的规范更多地关系到村民基本生活保障、耕地保护以及生态环境保护。农村土地的用途不像城市土地那样单一地用于建设，除住宅外，大多的农村土地是农业用地。与建设用地相比，农业用地显然收益过低，若对集体建设用地使用权规范不当，在利益动机和价格机制的诱导下，村集体很可能违法流转既有建设用地，或将农用地及未利用地违法转为建设用地。这样不仅会造成集体土地的流失，使得村民逐渐失去土地所提供的基本社会保障，还会威胁国家的粮食安全和生态安全，甚至会严重冲击国有建设用地市场，导致经济发展过快和宏观调控失衡。故不能单纯地要求集体建设用地像国有建设用地那样自由交易。

1.2集体建设用地使用权流转的分类

根据流转方向是向本集体还是向本集体外，集体建设用地使用权的流转可分为就地流转和异地流转。就地流转满足的是本集体对建设用地使用权的需求，而异地流转解决的是因地域发展不均导致的不同区域对建设用地供不应求或供过于求的困境。一般情况而言，对建设用地的需求，城镇比农村旺盛，经济繁荣的农村比偏僻落后的农村旺盛。为在保护耕地数量的前提下满足经济繁盛地区的建设用地需求，同时带动贫困落后地区的经济发展，往往可通过指标购买等途径在保证耕地总量不变的前提下开发集体建设用地。“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”使得建设需求小的地方可以通过开垦耕地为建设需求大的地方提供新的建设用地指标，从而实现了土地资源的优化配置。

根据流转发生地区的不同，集体建设用地使用权可分为规划区内建设用地流转和规划区外流转。被规划为农业发展区的地域，其土地就丧失了非农发展的权利，在农业发展区流转建设用地使用权是违法的。但此种规划本身也值得商榷，农业本身就收益过低，单纯凭政府的规划行为使得地值悬殊，对被规划为农业区的村民而言，是非常不公平的。

2.集体建设用地流转中应注意的问题

2.1集体建设用地流转要符合“三规”要求和“三个集中”原则。符合“三规”和“三个集中”是集体建设用地流转的基本前提。集体建设用地无论是以何种形式流转，都必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划和产业发展布局规划。工业向园区集中，农用地向规模经营集中、农民向城镇和集中居住区集中是统筹城乡、推进城乡一体化工作的基本原则，集体建设用地不能分散流转，造成新的村村点火、户户冒烟状况，集体建设用地要在符合“三规”要求和“三个集中”原则的基础上流转。可以说，是否符合规划要求，是判断集体建设用地流转是否合法的首要标准。严格按规划要求流转和使用土地，既是保证流转和使用行为合法性的基础，也是维持土地流转秩序的重要手段。

2.2集体建设用地流转必须遵循土地用途管制规则。集体建设用地流转必须按规划确定的用途进行开发利用，只有规划确定用于住宅建设的才能进行商品房开发。只有国有土地才能搞商品房建设的规定应当改变，否则集体建设用地流转的规定就没有道理也没有意义，让集体建设用地流转的制度设计目标落空。我们可以考虑在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地增值收益的权利，包括让农民集体土地直接进入工业用地市场，并可以转让、出租和抵押；在完善税制和利益分配机制的同时，允许农民集体建设用地进入经营性开发。

2.3集体建设用地流转应通过城乡有形土地市场公开交易。十七届三中全会明确规定：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。”有人认为，集体土地是我集体自己的，或者我农民自己的，我自己协议流转就可以了，为什幺还要到交易所去招拍挂呢？我们认为，农民的土地是零散的，建设用地是成片的，一个项目去给每一户农民谈，用地效率必受影响，而且众多的农民意见要统一起来也很难，那谁去谈呢，镇村干部，农业公司负责人，农民信任吗？会不会出现权钱交易呢？国有土地要求招拍挂，一是为了优化配置土地资源充分体现土地市场价，二是为了防止“市长价”，避免土地交易中的腐败问题。集体土地流转也不例外。

2.4集体建设用地流转收益必须归集体土地所有者集体经济组织并依法合理分配现在集体土地被征收后由政府统一供地，土地流转收益除去支付农民的征地补偿费用，剩下的属于政府。实行集体建设用地流转后，除去政府依法提取的税费，剩下的土地收益都归农民。因此，集体建设用地流转的土地收益与征地后的土地收益分配发生了根本性的变化，是一种新的土地利益分配机制。按照集体建设用地初次流转收益主要归集体的办法，集体建设用地流转收益除政府应当收取的相关税费外，主要收益应当归于集体经济组织，并按村民自治的要求，由集体经济组织成员自行决定如何分配。政府应当加强对集体建设用地流转收益分配使用的指导和监管，避免土地收益使用和分配中的违法违规问题发生。

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