赵璐璐
（济南大学教育与心理科学学院 山东 济南 250000）
论我国特殊教育的立法进程及其展望
赵璐璐
（济南大学教育与心理科学学院 山东 济南 250000）
特殊教育立法是国家层面对特殊教育事业发展的制度性保障。新中国成立以来，我国特殊教育立法进程大致经历了缓慢发展期、快速发展期、专项立法期三个阶段；总体上呈现出立法体系不断成熟，立法内容不断深入，立法技术不断提升的特点。未来可以通过提升专项立法的法律位阶、完善法规体系、提升立法技术等手段弥补当前立法工作存在的不足之处。
特殊教育；立法；进程；展望
早在两千多年前，当古希腊、古罗马视残疾人为魔鬼附身而遗弃、杀戮残疾人时，先贤在《礼记·大道之行也》就表明了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的大同理想，体现了我国优秀传统文化中扶贫助残的人道主义思想。但是，从思想观念到法律保障，将“尊老、慈幼、扶贫、助残”转变为切实可行的残疾人保障制度则是新中国成立以后的产物。
一、立法进程
根据立法过程的标志性事件，结合法律技术、法规体系的发展水平，我国特殊教育的立法进程大致可以分为缓慢发展期、快速发展期和专项立法期三个阶段。
（一）缓慢发展期（新中国成立后—改革开放前）
新中国成立后约30年里，我国特殊教育领域立法工作进展缓慢。在50年代党和政府高度重视特殊教育的情况下，下发了一系列规范性文件来保障特殊教育事业的发展。
1951年中央人民政府政务院颁布了《关于改革学制的规定》，规定各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。
1956年教育部下达了《关于聋哑学校使用手势教学的班级的学制和教学计划问题的指示》，指出盲童学校和聋哑学校的教学工作具有它的特殊性，在整个教学活动中都需要用更多的和某些特殊的教学设备，才能保证很好地完成教学任务。
1957年教育部颁布了《中华人民共和国教育部办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》规定我国盲童学校、聋哑学校的基本任务是：培养盲童和聋哑儿童具有一定的文化科学知识，掌握一定的职业劳动技能，并具有共产主义的道德品质，使他们成为积极的自觉的社会主义的建设者和保卫者。
上述规范性文件表明在国家层面初步构建了特殊教育纳入国民教育体系的基本框架，在受教育对象、师资、设备、办学经费、教育目标等方面作了初步安排。至此，特殊教育也成了国民教育体系的重要组成部分，与普通教育并列。不过，这一阶段的教育立法在层次上略显不足，文件法律效力不高，而且特殊教育立法用语大多是“应当”、“鼓励”等，缺乏强制性。此阶段特殊教育立法缓慢发展，实为办学经验探索和积累阶段。
（二）快速发展期（改革开放后—1994）
1978改革开放后我国的教育法制建设也进入了一个划时代的新时期。政府出台了一系列政策法规，促使特殊教育事业迅速发展。
1982年全国人民代表大会通过并实施的《中华人民共和国宪法》第45条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》，指出：“在实行九年制义务教育的同时，还要努力发展幼儿教育，发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育。”
1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》有“地方和各级人民政府应为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特教学校（班）”以及特殊儿童、少年均有平等享受义务教育的规定。
1990年，全国人大通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，在第三章第二十一条中指出：“国家保障残疾人享有平等接受教育的权利。各级人民政府应当将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导，为残疾人接受教育创造条件……”第二十二条指出“残疾人教育，实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育”。
把特殊教育写进1982年的宪法以及颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》是特殊教育立法进入了快速发展时期的标志性事件。但是此阶段的特殊教育立法仍只是零星的散落于教育法律中，并未形成体系。此外，各个法律之间关于特殊教育对象的界定混乱，如1982宪法规定的特殊教育对象是“盲、聋、哑、其他残疾”；义务教育法规定的是“盲、聋、哑、弱智”，未对其他残疾类型做出安排。
（三）专项立法期（1994年至今）
1994年国务院颁布了《残疾人教育条例》是我国第一部有关残疾人教育的专项行政法规，标志着我国的特殊教育立法进入了专项立法阶段。
1994年国务院颁布的《残疾人教育条例》，明确指出残疾人教育是国家教育事业的组成部分，详细规定了残疾人特殊教育的组织机构、学制体系、教育形式以及教师、物质条件保障和奖惩等方面的内容。
1995年全国人大通过的《中华人民共和国教育法》提到“……国家扶持和发展残疾人教育事业”，“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利”。
2014年，教育部发布的《特殊教育提升计划》是一个三年内的特殊教育发展规划，提出送教上门、医教结合；明确提出将孤独症儿童、少年列为特殊教育对象。
2016年教育部下达的《普通学校特殊教育资源教室建设指南》在普通学校（含幼儿园、普通中小学、中等职业学校）建设资源教室，要遵循残疾学生身心发展规律，充分考虑残疾学生潜能开发和功能补偿的需求，以增强残疾学生终身学习和融入社会的能力为目的。
2017年国务院通过了《残疾人教育条例（修订草案）》修订后的《条例》从残疾人教育的发展目标和理念、入学安排、教学规范、教师队伍建设以及保障和支持等方面修改、完善了相关制度。
作为专门的行政法规，《中华人民共和国残疾人教育条例》的出台改变了我国特殊教育法律法规嵌套于普通教育法的局面。与此同时，众多地方性法规和条例逐渐成为我国目前特殊教育法律体系的重要部分，对维护残疾人权益、促进残疾人教育事业发展起到了不可小觑的作用。
二、演变特征
我国特殊教育立法经历了从缓慢发展到快速发展再到专项立法三个时期，特殊教育事业发展总体呈上升趋势，三个时期的演变呈现了一定的特征。
（一）立法体系不断成熟
新中国成立以来，我国的特殊教育立法进程可分为三个阶段：缓慢发展期（新中国成立后—改革开放前）、快速发展期（改革开放后—1994年）、专项立法期（1994年至今）。从1951年《关于改革学制的规定》将特殊教育纳入国民教育体系，到写进1982年宪法，再到1994的《残疾人教育条例》，我国的特殊教育立法基本上形成了纵向上以《宪法》《教育法》《残疾人保障法》《残疾人教育条例》为主、横向上以《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》为主的体系。
（二）立法内容不断深入
1982年《宪法》指出“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，此外，1990年《残疾人保障法》又作了进一步规定“国家保障残疾人受教育的权利”，“各级人民政府应当将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导”以及1994《残疾人教育条例》分章对残疾人的各个教育阶段作出了明确具体的说明。这些法律法规在残疾人受教育权的设定、实施、保障等方面作出规定，促进了特殊教育事业的发展，体现了特殊教育立法的不断深入。
（三）立法技术不断提升
《关于改革学制的规定》首次将特殊教育纳入国民教育体系，改变了其之前的游离状态。自此到1982年，教育部又先后下发了诸多指示性政策文件，在特殊学校（主要是盲童学校和聋哑学校）的管理上作了规范。在1982年宪法中写进了特殊教育的内容，以根本大法的形式保障特殊教育事业的发展。此外，在其他的教育法律中也能找到关于特殊教育的条款。1994年《残疾人教育条例》的颁布施行标志着我国的特殊教育发展进入专项立法期，特殊教育由宏观上的指导向微观上具体建设发展。
三、展望未来
虽然自新中国成立以来尤其是上世纪八九十年代以来，我国的特殊教育发展迅速，基本形成体系。但是这其中的问题也不容忽视：缺失核心的特殊教育法，使得其他的特殊教育法律一盘散沙；现有的法律条款又存在弊端，专项立法等级不高等。这些对我国特殊教育长远的发展都是不利的。本文从以下三个方面谈一下我国特殊教育的未来走向：
（一）特殊教育的法规体系可进一步完善
我国特殊教育立法虽已简单形成体系，但还是过于分散，缺乏必要的整合与衔接。参照美英法等发达国家及我国台湾的特殊教育立法，都配有具体的实施细则。以美国为例，美国是一个联邦制国家，在联邦法院有最高级别的《障碍者教育促进法》（Individuals with Diablities Education Improvements Act of 2004），各州在立足《障碍者教育促进法》基础上结合本州的实情制定了地方性的特殊教育法律法规，以保证立法的可操作性。我国的特殊教育立法应在汲取国际先进经验的基础上结合本国国情，制定出具有中国特色的特殊教育法律，以及配套实施细则、地方行政法规。建立起以《宪法》为总指导，以《特殊教育法》为核心法，以地方立法为补充的特殊教育法体系。完善特殊教育的法规体系，保证立法的可操作性，使得特殊教育的发展有法可依，从而提高整个国民教育的水平。
（二）专项立法的法律位阶可进一步提高
现今阶段我国有关特殊教育的最高立法是《残疾人教育条例》。但《残疾人教育条例》作为教育行政法规，法律层次低、操作性不高、内容范围狭窄。另外还有一些特殊教育法律条文零散地分布在普通教育法中，再者其他与特殊教育相关的规定也只是政策文件，行政法规与政策文件欠缺法律效力，难以引起社会重视，在很大程度上限制了特殊教育事业的开展。出台与普通教育法相并列的特殊教育法，将特殊教育专项立法的法律位阶提升到法律的高度，已经迫在眉睫。特殊教育法既要在法律地位上与普通教育法平行，又要有其本身的特殊性，要充分考虑到受益人群体的共性与差异性。
（三）特殊教育的立法技术可进一步提升
我国现存的特殊教育立法中对特殊教育对象的界定不明确，规定的范围狭窄，法律条款中的措辞多是号召性的语言，缺乏约束力。这样的“软法”在应用中很难真正实现保障特殊儿童的权益，为此需提升特殊教育的立法技术。首先要在借鉴国际先进立法经验的基础上，分析我国国情，形成具有中国特色的特殊教育法理论；其次是加强评估的专业性，在对待特殊教育对象的评估上要有专业的评估人员运用标准的量表来进行测评，参考国际分类标准，确定我国的特殊教育对象，增强评估的专业性；三是要加强法的强制性和可操作性，修改原有立法中的号召式、宣传式的语言，减少条文之间的冲突，避免款项宽泛空洞的弊端，确保法律的具体化，明确量化标准和处罚规定。提升特殊教育的立法技术，增进法律的规范性和强制性，切实保障特殊教育事业的健康发展。
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