摘 要：20世纪末，起源于经济学、成长于行政学、并蓄多种管理学的治理理论，为实现社会和谐、促进人类发展做出了重要贡献。进入21世纪，“融合科学”理论对理论界形成了巨大冲击，治理理论在面对“现代困境”，坚持问题导向、系统整合、有机融合，继续把解决实际问题作为理论目标，在新的学科融合浪潮中，其必将成为最被关注的理论前沿。
关键词：治理理论；学科归属；管理理论
中图分类号：C93-06 文献标识码：A 文章编号：1673-7164（2023）29-0041-04
治理理论，也有称之为公共治理理论或新公共治理理论，但它们之间存在区别。“二十世纪初期，中国将二十世纪九十年代美国治理理论称为‘新公共治理。2006年，英国学者史蒂芬·奥斯本（Stephen Osborne）在批判传统公共行政和新公共管理基础上提出了New Public Governance，中国学界普遍将其翻译成‘新公共治理。”［1］
一、治理理论的学科归属及其特征
（一）治理理论及其学科归属
1989年世界银行在其报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》中首次使用“Crisisin Governance”一词，由于“Governance”有控制、引导和操纵的意思，因此被译成“治理”。1995年联合国全球治理委员会将它定义为：众多公共或私人的个体或机构处理共同事务的各种方式的总和。2007年，联合国开发计划署发表的《治理指数：使用手册》，提出治理是一套价值、政策和制度的系统，是一个社会通过自身来制订和实施决策，以达成相互理解、取得共识以及采取行动的过程。治理概念出现了多种含义，既有管理、处理和控制的意思，也有对象化意义的协商、协调之意。就目前而言，学界普遍将新公共服务、网络化治理、数字治理、整体治理以及公共价值管理等理论全部归属于治理理论。它不仅涉及国家管理、运行，还关切到社会道德、经济与文化发展等多方面内容，因此，治理理论是多交叉、多融合的新兴社会管理科学，暂时还很难将它划归某一个具体学科，这是因为：
1. 治理理论产生于新公共管理运动受挫后的能动反映
20世纪中期，美国等西方国家掀起的新公共管理运动，企图用经济学理论来推动政府的再造。但经过20多年的实践，并没有能够像预期的那样有效地解决社会问题，因而引来大量的声讨声，其中影响较大的是罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特夫妇的公共服务理论。登哈特夫妇虽然对新管理理论进行了猛烈的批判，但他们并没有从根基上系统地去击溃新管理主义理论，而只是对原有理论进行扩展与完善。
总的来讲，原本经济学中的概念——治理，在新公共管理运动受挫后被引入行政学当中，其实这只是管理理论学界的一次能动反映，所以必然有其局限性。
2. 治理理论是正在兴起的管理科学
虽然治理是被引入管理学的，但在管理学特别是行政学中享有崇高的地位，这是因为治理理论抓住了二十一世纪行政学的现实核心问题，即公共政策执行和公共服务。“在二十一世纪之前，整个公共管理史经历了传统公共行政和新公共管理两个阶段，而在进入了二十一世纪之后，出现的则是新公共治理，新公共管理只是从传统的公共行政向新公共治理的一个过渡。”［2］
由于多方面原因，治理理论在管理学中的处境也有尴尬的一面。对管理学来说，仍然难以接纳它为一种新范式。中山大学何艳玲认为：“治理理论的兴起过程在某种意义上是实践领先理论的过程，即先有各地根据自身情况开展的治理实践，而后有理论界对治理理论进行的总结。大体而言，治理理论仍处于发展过程中，尚未形成统一的学科范式，且在治理概念下甚至会出现截然不同甚至对立的观念。”［3］治理理论的倡导者奥斯本在2010年主编的《新公共治理》一书中指出，新公共治理只是一种正在发展中的理论或模式。有学者比喻道：“治理理论还是一个‘理论丛林，但是它并非像孔茨笔下‘管理理论丛林那样的‘茂盛与‘成熟，治理理论丛林是正在发展中的、茁壮成长的‘丛林。”［4］
（二）治理理论的特征
1. 治理理论的形成在于融合
“治理”最早出现在经济领域，“在政治学、公共行政学、经济学、政治经济学、国际关系学、公司结构、社会组织及所有提到公共事务或共同事务场合，治理概念频频出现”［3］。在广泛使用中，“治理”融入更多的内容，被赋予了更为丰富的内涵，最终，多学科的交叉、融合，促成了治理理论的诞生。
2. 治理理论学术思想的核心是整合
“治理”由概念发展成为一种理论，并要让“各种不同的理论都可以在此框架中找到相应的着力点”［3］，因此，整合是治理理论学术思想的核心，是治理理论发展过程中的一种主动行动，成为驱动治理理论进一步向前发展的最重要、最有价值的要素。
（三）突破学科边界认识的治理理论
在以科学知识、信息技术为主导的后工业社会，后现代主义对现代主义展开了反思、质疑与批判，“表现出无选择性、无中心主义、无完整性等特征”［3］。后现代主义“解构”了人们对传统学科界线的认识，而治理理论则是用整合的方法，着力于弥合学科界线认识上的分歧。虽然两者在路径、方法上是不同的，但都是对学科边界认识的突破。
二、治理理论的形成时代背景以及学术构建路径
（一）治理理论产生的时代背景
1. 全球化与多极化
全球化，是指在科学技术的日新月异、突飞猛进的时代，国家之间的依赖关系更加紧密，无论任何一个国家，都面临着独力难撑的局面，合作与发展成为世界的主题，尤其是经济领域，呈现出你中有我、我中有你的依存关系。随着苏联的解体，旧的战略平衡被打破，政治多极化的格局日益形成。世界出现百年未有之大变局，其影响至深至远，与之相匹配的新理论自然会应运而生，治理理论正是如此。
2. 多元化与极端化
多元化不仅使不同的思想观念、意识形态变得对立而尖锐，价值认同和价值取向分散而矛盾，也使经济领域竞争变得更加激烈。资本运作中的产品无障碍交易与政府设置的贸易壁垒，成为永远难以调和的“冤家”。另一方面，一些国家的民粹主义开始抬头，新极端主义者在竞选中往往占据优势。这都对以往的管理政策产生了强有力的冲击，迫使各个国家政府以及理论研究者不得不加以应对。
3. 网络化与大数据
网络化不仅深刻地改变着人们的生活，也深刻地使国家、社会各个方面的运行发生变革。网络化使信息采集、调查、处理手段变得更为简易、准确，形成的大数据，为科学决策提供重要依据。网络化与大数据在经济领域、管理领域引发科学革命，不仅颠覆了人们以往的认知，还为管理学科的发展安装了想象的翅膀，展现出前所未有的空间。
（二）治理理论构建的学术路径
1. 治理理论对行政学理论的继承与突破
（1）继承。应当说治理理论是以积极的姿态，来继承行政学理论成果的。其一，尽管治理理论将行政管理由政府为主体扩展到社会组织多方参与的多元主体，并且持主体责任界线模糊的态度，但仍然是在行政范围内的政策与行动，治理理论从没有否认过行政学“政治—行政”二分的基点。其二，治理理论完全接受宪政主义“维护公法中的价值”的观点，主张“公共性才是行政活动的灵魂所在”［5］。其三，尽管治理理论对新公共管理理论有所批判，但是如果没有新公共管理运动的“政府职能市场化”，那么就难以出现治理理论的“主体多元化”，可以断言，如果没有新公共管理运动的受挫，就不会有治理理论的出现。所以，奥斯本认为，“新公共治理强调组织间的关系和过程的治理，在这当中，信任、关系资本以及关系契约服务是治理的核心机制，而不是组织形式和功能。显然，新公共治理并没有抛弃公共行政和新公共管理，反而结合了前者的政治因素和后者的经济因素，并力图在两者的综合上有所提升”［2］。
（2）突破。治理理论出现之前，虽然行政理论的各个流派总是处在争论不休的状态中，但他们对政府是行政的本体的观点，都是基本认同的。治理理论不仅对“政府本体论“进行了重组与扩张，还有许多理论上的突破。
在奥斯本看来，治理理论相对传统行政管理具有超越性，“它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的可供选择的话语”［2］。国内也有学者认为：“新公共治理是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行超越的基础上建构的一种理论。其目标是建立一个统一的、全面的和广泛的可供替代的公共管理理论框架。”［6］
2. 治理理论对经济管理领域的回应与妥协
（1）回应。十九世纪末，当行政学从政治学中分离出来以后，便在蓬勃发展的自由市场经济面前显得举步艰难，不得不自觉地与当时的经济管理理论相融合。弗雷德里克·温斯洛·泰勒将“早期管理思想和经济学理论”，［7］运用到国家治理当中，创立了“科学管理理论”。亨利·法约尔则将企业管理与经济管理的一般规律，引入行政管理之中，形成了“一般管理理论”。他们的理论既可适用于政府又能适用于企业，产生了巨大影响，使行政学理论暂时摆脱了困境，对于后来的治理理论的产生具有奠基之功。
进入二十世纪以后，特别是1929-1933年爆发的经济危机，政府角色从“守夜人”转变为“干预者”，凯恩斯主义主张的“看得见的手”被西方国家所接受，资本主义发展出现短暂的黄金期。但是，到了二十世纪七十年代，西方国家的公共财政赤字严重与私人部门蓬勃兴起，形成了鲜明的对比，英、美等西方国家不得不对政府行政进行改革。
如美国里根总统的“放松管制”和克林顿总统的“重塑政府运动”，英国撒切尔夫人的“私有化”“绩效评审”，以及西方国家的“业务合同外包”等等。这些被经济发展以及科技进步不断驱动着的改革，极大地冲击西方国家的上层建筑，迫使在国家层面进行行政体制、运行机制的改革，在理论层面上给予必要的回应。这种情况之下，治理理论分别从批判、认知、实践和借鉴等四个方面进行了回应，也构建出了自己的逻辑基础、理论的基本框架。“新公共治理的理论框架由四个主题构成，分别是战略定位、市场营销、共同生产和运营管理。”［5］
（2）妥协。“新公共治理理论是新自由主义思想在公共行政领域的变体，是对后现代文化的妥协。”［8］由于治理理论是正在发展着的理论，在许多方面，妥协是不可避免的，也是理论得以进一步成长的明智之举。如在协调新公共行政理论与新管理主义理论时，一方面主张“治理主体多元”和“主体间责任模糊”，而另一方面，“元治理”理论又要承认政府的积极作用，并希望通过改革来实现政府职能的合理界定。
（三）治理理论的融合与构建
治理理论是各种管理理论交汇融合的社会科学理论。首先，是因为进入二十一世纪后，“全球化”“多元化”“信息化”等客观现实，造成学术环境发生了很大的变化，“融合科学”成为学术发展的必然。其次，国家变革和社会发展也需要与之相适应的理论，在多个管理理论融合的基础上形成的治理理论，又站在新起点去整合、构建、完善自己的体系。
三、治理理论的发展前景
（一）理论定位
治理理论所要面向的是“现代环境”。所谓“现代环境”，是指二十一世纪人类社会各种关系的总和。治理理论的理论定位应当是协调“现代环境”，维护社会和谐，促进人类发展。如果要做到这一点，治理理论就必须以解决“现代困境”为导向，把如何应对二十一世纪面对的挑战和公共危机发生的事件，当作理论定位的支点。
（二）发展路径
1. 坚持问题导向、数据驱动、链式融合、语言融通
能够解决实际问题的理论，才有价值。“公共治理研究（公共管理学和政策科学）以人类迄今创造出来的各种学科的知识、理论和方法为基础，以解决公共政策与管理的实际问题为依归。”［9］因此，治理理论的发展，要紧盯问题所在，剖析深层次原因以及理论间的相互关联，同时依靠先进的科学技术手段与时代的话语。
2. 坚持系统整合、有机融合、开放发展
治理理论内部学派林立，只有坚持主动的整合，才能增强理论的系统性。整合要以能够服务、满足“现代环境”为原则，与时代发展、公共需求相适应，建立内部统一、生动活泼的有机整体。治理理论要坚持开放发展的原则，重视研究每一个可以前行的方向，如“在继行为经济学之后，国内外行为公共管理与行为公共政策研究方兴未艾。可以说“行为—实验”途径正在成长为公共治理研究的基本途径之一”［9］。
3. 坚持针对性、实践性和可操作性
“公共治理学科核心主题是人类的集体行动，冲突与合作，选择或决策，管理或执行之类的问题。”［9］因此，治理理论的发展策略最终要落脚到实践当中，这一点，从20世纪末治理理论形成的实际中已经得到证明。
（三）对治理理论的反思
二十世纪末期出现的治理理论，在实际中运用以后，的确缓解了一些社会矛盾，收到了一定的成效。因此，有人认为，二十一世纪是治理理论的世纪，不过，这个断言还为时尚早。治理理论自身缺陷与不足，以及“现代困境”的制约，所以，通过科学理论定位和系统整合、有机融合，治理理论将会是大有希望并且是非常有价值的理论。
四、结语
“美国国家研究理事会称‘融合科学的发展将为科学研究和人类未来带来全新图景。中国科技界近年来的改革探索也与国际上‘融合科学新范式的发展趋势高度契合。”［9］治理理论形成于学科的交叉、融合，从二十世纪末至今，为维护社会和谐、促进人类进步做出了重要贡献。二十一世纪初，治理理论被引入中国，在与中国具体实践相结合之中获得较好的发展，中国式的治理理论正成为治理理论发展的新途径。
参考文献：
［1］ 陆黎. “新公共治理”之词话语的历史变迁——兼论新公共治理研究的现状和未来［J］. 宁德师范学院学报（哲学社会科学版），2021（04）：34-41.
［2］ 竺乾威. 新公共治理：新的治理模式？［J］. 中国行政管理，2016（07）：132-139.
［3］ 何艳玲. 公共行政学史［M］. 北京：中国人民大学出版社，2018.
［4］ 埃里克汉斯·克莱恩，基普·柯本让，程熙，等. 治理网络理论：过去、现在和未来［J］. 国家行政学院学报，2013（03）：122-127.
［5］ 丁煌. 行政学原理［M］. 武汉：武汉大学出版社，2007.
［6］ 赵强，赵泽瑾. 超越传统公共行政和新公共管理：新公共治理的理论建构逻辑［J］. 行政科学论坛，2021（01）：46-49.
［7］ 古小华. 西方行政制度［M］. 北京：中国经济出版社，2022.
［8］ 王连伟，夏文强. 新公共治理理论的形成、演进及进路探析［J］. 北方论丛，2021（01）：88-96.
［9］ 陈振明. 学科交叉和知识融合视野中的公共治理研究［J］. 中国行政管理，2022（01）：19-25.
（荐稿人：朱丹，杭州师范大学钱江学院教授）
（责任编辑：淳洁）
作者简介：陈谦（1993—），男，博士，韩瑞大学助理工程师，研究方向为公共行政研究。
