张弘

自从乌克兰的顿巴斯地区爆发武装冲突以来，乌就将国防重心放在了与俄罗斯接壤的东部地区，而与欧盟国家接壤的西部则被认为是其安全的“大后方”。但在2018年9月与10月之交，乌克兰却开始在与匈牙利接壤的外喀尔巴阡州增派军队。事件的导火索则是乌克兰与匈牙利在跨境少数民族问题上矛盾的公开化，最终导致10月4日乌匈两国互相驱逐对方的领事官员。自欧尔班执政以来，匈牙利对生活在乌克兰的匈牙利族人的关注大幅提高。乌匈双方的矛盾在2014年乌克兰危机之后愈演愈烈，从最初的外交口水战逐渐上升为司法纠纷，直到今天出现军事布置的动作。

乌克兰的匈牙利族人地位问题的由来

乌克兰是一个多民族国家，在这片土地上生活着超过130个民族和族裔群体，乌克兰族外少数民族的分布具有明显的地域性。匈牙利族人口仅占乌克兰总人口的0.3%，绝大部分聚居在毗邻匈牙利的外喀尔巴阡州。该州在历史上曾是匈牙利王国的一部分，1945年被纳入苏联版图，苏联解体后则成为乌克兰的一部分。

2014年乌克兰东部危机后，乌克兰的教育改革引发了少数民族地位方面的矛盾，多个少数民族聚居地区曾试图争取“自治”。持续的冲突给乌克兰社会造成了巨大伤害，刺激了乌克兰民族主义的膨胀，乌新政府因此十分重视恢复乌克兰语教育，试图重振统一的国家认同。2017年9月，乌克兰批准新的教育法，规定少数民族只能在小学阶段学习母语，乌克兰语是中学和大专教育的唯一语言，这个政策遭致乌邻国——俄罗斯、匈牙利和罗马尼亚的批评。其中，尤其以匈牙利欧尔班政府的反应最为激烈。乌克兰独立近26年以来，由于政局长期动荡、经济结构失衡，寡头垄断盛行，贫富差距悬殊，其社会发展水平远落后于周边国家。匈牙利族聚居的外喀尔巴阡州是乌国内经济较落后的地区，情况更是不容乐观。于是，当地的匈牙利族群在经济、文化上自然就更亲近布达佩斯。

欧尔班政府的匈牙利民族主义政策助推了其对乌克兰要价的不断加码。作为第一次世界大战的战败国，匈牙利被迫签署了割地的《特里亚农条约》，大量匈牙利族人因此散居周边邻国。目前，约有220万匈牙利族人居住在匈牙利邻国，其中包括罗马尼亚（约140万人）、斯洛伐克（45.8万人）、塞尔维亚（约30万人）和乌克兰（约15.6万人）。对于今天的匈牙利社会，海外的匈牙利族人问题不仅是历史记忆，也是现实的政治。欧债危机不仅打击了匈牙利的经济，也刺激匈牙利社会反思自由主义改革的得失。欧尔班领导的青民盟在政治上偏向民族主义，同时也具有反精英的民粹主义倾向，他的匈牙利侨民政策也更为激进。2010年，欧尔班领导的右翼政党——青民盟在赢得选举后，推动匈牙利议会修改国籍法，给予国外的匈牙利族人匈牙利国籍，此举使邻国严重不安。匈牙利还在乌克兰的匈牙利族聚居地——喀尔巴阡州资助建设了一个完整的匈牙利语教育体系。该系统由91所中学组成，其中21所是乌克兰语—匈牙利语双语学校，70所是专门的匈牙利语学校。此外，匈牙利还在当地的乌日哥罗德大学设立了私立高等教育机构——匈牙利学院，匈每年通过慈善基金拨付约200万欧元的运营费。2014年赢得连任的欧尔班政府在民族政策上更加积极。2014年5月，欧尔班在宣誓就职时公开要求乌克兰给予其20万匈牙利族人“自治权”。2017年11月，匈牙利副总理索尔特·谢姆延强调，“匈牙利社会和匈牙利议会存在着普遍的政策共识，即匈牙利族人在国外享有自治权，匈牙利公民身份和投票权。”欧尔班政府的民族主义政策不仅威胁了乌克兰的社会稳定，也对同样大量存在匈牙利族裔的其他邻国造成了较大的政治压力。

2017年10月，因不满乌克兰通过“不利于乌克兰的匈牙利族人”的新教育法，欧尔班政府再次提出外交抗议，并且还向欧安组织、联合国和欧盟提出申诉，两国围绕乌克兰的匈牙利族教育权利问题在欧盟委员会打起了官司。欧尔班政府还将该问题与乌克兰的欧洲一体化问题进行捆绑，威胁将因此不支持乌克兰融入大西洋一体化进程的努力。2018年5月23日，匈牙利外交部公开了一份建议北约重新审议与乌克兰关系的备忘录，该文件认为：“乌克兰政府缺乏所需的基本经济、政治和社会制度的政治意愿和能力，乌克兰未履行其许多国际承诺，它不断引入立法来限制少数群体的权利。”匈牙利直接将矛头指向乌克兰领导人波罗申科，匈牙利外交部发表声明指出：“乌克兰领导人之所以不停地煽动和激励对匈牙利族人的仇恨，是由于他的民调支持率非常低，这是一种吸引公众支持的方式。”到了2018年10月，欧尔班政府的行为继续向更具有挑衅性的方向发展，其驻乌的领事官私下向乌克兰的匈牙利族人发放匈牙利护照，此举超出了外交行动的“红线”。

乌克兰外喀尔巴阡州是匈牙利族的聚居地之一。图为2018年9月28日，位于乌克兰外喀尔巴阡州一家匈牙利问题研究机构建筑外景。

在乌东危机爆发之后，乌克兰十分重视少数民族地区的稳定和边界安全。在欧尔班公开要求给予匈牙利族裔聚集地区自治之后，乌克兰副外长加利巴伦科立即明确地拒绝了匈牙利的要求。加利巴伦科还呼吁，乌克兰的伙伴们应该避免发布那些“只会被俄罗斯利用”的声明。2018年10月，当发现匈牙利领事官向普通乌克兰人私下发放匈牙利护照后，由于乌克兰法律禁止双重国籍，乌克兰外交部随即宣布驱逐匈牙利驻乌克兰外喀尔巴阡州别列戈沃市的领事。但匈牙利政府坚称，它有权根据国内法向匈牙利族乌克兰人发放护照。作为回应，乌克兰宣布向西部地区增派军队。

矛盾将长期化，但风险可控

匈牙利与乌克兰这两个有着悠久交往历史的邻国同时面临民族主义的复兴，交织的历史和跨越边界的民族分布为今天的两国关系带来了一定的不确定性。欧洲大陆在历史上曾经多次经历战争，民族迁徙和融合已经是一种常态。匈牙利与乌克兰之间的少数民族问题具有一定的典型特点。对今后乌匈围绕少数民族地位争端的走势，可以做出两大基本判断：

首先，两国矛盾尚处于可控范围之内。欧盟在处理少数民族地位和权益问题上有着丰富经验，其对于匈牙利仍然有着较大的影响力。尽管欧尔班政府在欧洲一体化问题上持一定的怀疑态度，但是匈牙利作为欧盟成员国仍须尊重欧盟的决定，因此乌匈两国在乌境内匈牙利族人教育问题上的分歧不至于失控。2017年12月，乌克兰将新教育法提交欧盟的相关机构审议，其裁决结果并未支持匈牙利的诉求。2018年9月12日，欧洲议会根据《里斯本条约》第7条以压倒性多数通过了对匈牙利启动制裁诉讼的提案，尽管该动作更多仅具有象征性意义，但是也反映出老欧盟成员国正逐渐对欧尔班政府失去耐心。除了外交施压外，欧盟资金对匈牙利经济发展至关重要，匈牙利70%的投资来自于欧盟。在2018年5月发布的2021～2027年财政预算提案中，欧盟将改变财政拨款机制，欲将欧盟的拨款额与各成员国“是否尊重法治制度”挂钩。这一调整显然是在释放警告的信号，目标则是波兰和匈牙利这两个“不听话”国家。欧盟中的德法两国对于东欧国家具有较大的影响力，不会允许乌克兰与匈牙利的少数民族问题失控。

其次，该问题将长期影响乌匈两国双边关系。冷战后全面展开的全球化浪潮近年在多处遭遇到了民族国家的强烈反弹，民族主义和民粹主义思潮在东欧复苏是具有普遍意义的政治现象，特别是在匈牙利和乌克兰。跨境少数民族议题关系到民族国家的核心利益，成为了民族主义政党在经济萧条背景下在选举中的“制胜法宝”。因此，无论是匈牙利的欧尔班政府还是乌克兰的波罗申科政府，都不敢在此议题上轻易让步。跨境少数民族问题因此将成为未来乌克兰与匈牙利两国关系中经常被提及的话题，但欧盟和北约的外部约束又使得矛盾处于可控的范围。可控的民粹主义和持续的民族主义思潮将也是近年欧洲政治的特点之一。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员）