三四郎

在“谁人”乐队发行的摇滚音乐剧专辑《汤米》里，继父对家人说：“我有种预感，2021一定是个好年。”当下英国政府也试图给人留下这样的乐观印象。在“脱欧”过渡期的最后一刻，英国与欧盟达成贸易协议，避免了脱欧带来最糟糕的影响。新的一年，英国将在国际舞台上大出风头。作为七国集团（G7）今年的轮值主席国，英国既能为G7年度峰会制定议程，又可力邀澳大利亚、印度和韩国加入，以期为组建“民主十国”奠定基础。今年11月，第26届联合国气候变化大会将在格拉斯哥开幕。此外，英国将正式申请加入由11国签署的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。外交大臣多米尼克·拉布竭力推动英国成为东盟的对话伙伴。很快，“伊丽莎白女王”号航空母舰也将进驻亚洲。

英国外交官们从没完没了的欧盟会议中抽身，期待未来有更多时间访问全球。澳大利亚前外交部长亚历山大·唐纳指出，英国外交大臣已经17年没有访澳了，但这种“怠慢”应该不会再有。在脱欧的一年里，英国连施巧计，从向香港居民兜售国籍，到制裁白俄罗斯，再到快速批准新冠疫苗，都充分显露出它想要重回舞台中央的野心。“看到英国政府在国家安全问题上作出创造性的选择，我感到振奋人心。”美国企业公共政策研究所的科瑞·斯卡克说，“这是个非常重要的信号，说明英国要依照自己的价值观行事，并乐意承担由此产生的风险和后果。”

尽管这显示出了英国的潜力，但打造或者说再现一个“全球英国”——许多脱欧派深深为之痴迷的愿景——却是困难重重。脱欧削弱了英国经济的增长前景。脱欧伊始，新冠疫情给英国带来了沉重的打击。从长期来看，英国经济也存在弊病。自2005年以来，英国企业占全球市值总额的比例从超过7%跌至3%，比欧洲其他大型经济体都下滑得更厉害。同一时期，总部位于英国的跨国公司在全球跨境投资存量中所占份额从10%降至6%，跌幅比其他任何主要经济体都大。

与此同时，世界重新迎来大国竞争时代。除中美日益加剧的竞争之外，还有俄罗斯的机会主义外交和欧盟至少在经济政策上的过度自信。“翻开国际事务的下一章，你将看到中美欧在政治、经济、监管、技术和军事方面的较量。”英国前高级外交官西蒙·弗雷泽说，“英国的任务就是在其中找到自己的一席之地。”

要做到这一点，就需要战略性眼光和清晰的思路。但根据英国下议院外交事务委员会最近的一份报告，这些正是英国外交目前缺失的部分。它只有竭尽全力补上这些“必需品”，才能赶上好年头。

| 别太乐观 |

20世纪上半叶的英国是世界的“领头羊”，尽管昔日辉煌今不在，但它的重要性依然令人无法忽视。国际货币基金组织的数据显示，英国是世界第五大经济体。它是联合国安理会五大常任理事国和五大“有核国家”的其中一员，也是北约的重要成员。英国凭借其信号情报机构“英国政府通讯总部”成为了“五眼联盟”的骨干力量，与美国、加拿大、澳大利亚和新西兰共享情报。

“日不落帝国”的过往让英国成为了少数几个坐拥大量海外领地的国家之一，这既延伸了它的触手，相应地也增加了它的义务。英国君主是英国14块海外领土的元首，亦是54国组成的英联邦的领袖。得益于英超联赛遍布全球的足球铁粉，英国在体育界颇负盛名。它广受境外游客喜爱，拥有世界上最古老的新闻媒体BBC和多所世界一流大学。

然而问题的关键在于，这些优势都并非什幺新鲜事。英国国际发展事务大臣罗里·斯图尔特说，迄今为止，英国仍缺少必要的自我反省，“我们忙这忙那，但至于为何而忙，我们并没有明确的想法。”

二月底，首相鲍里斯·约翰逊正式启动全政府范围内的政策评估，从外交政策、防务、安全和国际开发的视角重新检视英国的优先方向和目标。约翰逊声称，这是英国自冷战结束以来规模最大的自我反思，或许能为日后的政策提供一些必要的基础。

2020年6月，约翰逊宣布英国国际发展部并入外交部。理论上，这可以把外交官的游说能力与国际发展部的技术专长紧密结合起来，促使英国实施更为协调的政策，也能在一定程度上扭转英国驻外代表人数日益减少的局面。上世纪90年代，英国驻赞比亚的外交官约有25人，几十年过去，那里只剩下大使、外交官和当地雇员各一名。引入国际发展部大有裨益，但许多人担心，任何益处都将以动摇英国“援助大国”的根基为代价。“这不是合并，而是对国际发展部的侵蚀。”该部门的前负责人安德鲁·米切尔哀叹道。同年11月，英国将对外援助预算从GDP的0.7%削减至0.5%。

未来四年，英国的军费开支将比原先计划的多出65亿英镑，每年的军费预算则高达470亿英镑。这逆转了英国过去十年削减军费的趋势，更进一步巩固了它在北约欧洲成员国中的军费大户地位。军费的重点投向是海军。此外，政府还在技术方面投入资金，设立了人工智能专门机构，并重申要发起更多的网络攻击。

| 面对现实 |

增加国防开支，削减对外援助，合并外交部和国际发展部——资源和机构似乎已经就位，但在背后指导这些举措的战略仍需进一步阐明。

英国希望最大限度地靠拢美国。阿斯彭研究所的外交政策专家玛尔塔·达苏认为，增加防务开支意在对美示好，“向美国表明，英美仍然同坐一条船。”拜登政府强调盟友关系而非“美国优先”的态度让英国大受鼓舞。但英国也不会忘记，对于特朗普背离美国全球领导地位的肆意妄行，美国人已经纵容到了何种地步。

英国保守党曾对华大献殷勤，因为他们认为中国投资将在未来的英国经济中扮演重要角色。然而，美国强硬且没有回旋余地的立场，迫使英国重新思考对华政策。英国对待华为的态度曾与美国截然不同，但到了2020年，英国就彻底禁止华为参与本国的5G建设了。部分保守党人士希望加深同中国的关系，但中国怀疑论者仍占上风。

接着是欧盟。英国热衷于推动它和德法在E3模式下的安全问题谈判。2020年新冠疫情蔓延之际，欧洲三巨头仍然就伊朗核问题和其他安全问题举行了五次外长级会晤。但英国坚持将外交政策、外部安全和防务合作排除在去年12月24日达成的英欧协议之外。“目前，英国无法以一种完全理性的方式处理欧洲问题。”法国战略研究基金会的弗朗索瓦·海斯堡说，“此次英国全面政策评估整合的是欧洲以外的一切问题。”

然而，与欧洲其他国家的关系是英国能否顺利施展其对外政策的关键一环。无论在地理上还是军事上，英国都是欧洲的一部分。其次，由于俄罗斯的存在，英国的军事承诺仍然集中在欧洲范围，并通过北约兑现。再次，英国的许多全球目标将和欧盟通过伙伴关系的形式共同实现。达苏说，在对美关系上，英国和欧盟是竞争对手，拜登政府可能会优先考虑德国，其次才是英国。

脱欧最深刻的影响发生在英国人自己身上。倘若离开欧盟导致国内局势更紧张，那英国不可避免地会被削弱乃至拆散。如果这种分裂演变为苏格兰的独立，那驻守苏格兰的英国核潜艇部队将前景堪忧。外交政策专家索菲娅·加斯顿说，即便没有分裂，脱欧也让英国公众对本国外交政策的态度出现了“巨大转变”。

| 有心无力 |

以向印度洋–太平洋地区倾斜为例，许多人质疑，这对英国的政策究竟有多重要，以及英国希望在此实现什幺样的目标。他们认为，英国在亚洲安全事务中不应止步于配角的观点是“异想天开”。公众对此似乎也没什幺热情，在他们看来，把军费花在超出欧洲和大西洋范围的地区是不合理的。

过去几年，英国的确不像一个举足轻重的大国。海外观察人士不仅对英国执意脱欧的自损行为感到困惑，同时也非常惊讶，面对紧随脱欧而来的政治混乱，英国竟然没有相应的计划。去年九月，英国政府意图撕毁与欧盟刚达成的部分脱欧协议，此举让它作为国际秩序拥护者的声誉急转直下。约翰逊处理疫情的办法也很难让人对英国的实用主义产生信心。

种种怀疑的核心在于，英国政府是否有认真思忖并尽力执行其领导人所谈论的目标。它能否优先考虑几块领域并全力以赴取得成果？它又能否找到恰当处理欧洲问题的方法？除非解决这些问题，否则外界依然会认为，英国的外交政策有太多象征意义而缺少实质内容。英国在国际博弈中积攒的财富，也无法弥补它未认真对待这场游戏所造成的损失。

[编译自英国《经济学人》]

编辑：要媛