郝振清
（山西省交通运输厅，山西 太原 030001）
公路养护中的法律纠纷及防范问题研究
郝振清
（山西省交通运输厅，山西 太原 030001）
公路养护义务的履行方面，经常引发法律纠纷问题。按规定设置养护提示或警示标志，勤勉履行对公路的巡查、维护和管理义务，制订公路小修保养作业、公路养护路政巡查等标准和规范、完善相应的文书记录，是防范法律纠纷的有效措施。
公路养护；法律纠纷；防范
公路养护中，经常会发生一些纠纷，其纠纷主要有两类：一是公路养护施工中，行驶在公路的车辆对养护施工人员的损害责任问题，或者致公路使用人人身财产的损害问题；二是因履行养护义务导致交通事故的损害责任问题。
1 公路养护施工损害纠纷
（1）公路养护施工单位或人员未按规定设置养护提示或警示标志致使公路使用人人身或财产损害纠纷。
公路养护施工分为封闭施工和非封闭施工两种。属于封闭施工的公路，就不再允许除施工以外的其他车辆通行，公路管理机构或收费公路经营管理者应当设置禁止通行的标志。对于已经设置禁行标志的施工路段，如果无关车辆进入该禁行路段导致人身损害的，由该车辆的所有人承担责任，如李某等与某市公路管理局等人身损害赔偿纠纷上诉案。
2006年8月20日，李某驾驶小型拖拉机沿菏关高速公路定陶连接线自南向北行至岳庄西北角处时，轧上路上堆放的石子堆，致拖拉机翻倒，李某当场死亡。菏关高速公路定陶接线工程属于封闭施工路段，施工单位工程公司在本次事故发生前，已在连接线入口及沿线路口处设置了安全警示标志。法院认为：被告工程公司按规定设置了安全警示标志，尽到了相关义务。事故发生路段属菏关高速公路定陶连接线工程的一部分，在移交交通主管部门并正式通车之前不是法律意义上的道路，该工程现仍在施工阶段，在上面堆放沙石料是施工方的正常施工行为，不能以此说明被告工程公司存在过错。故被告工程公司在施工路段上堆放沙石料的行为也与本案损害结果之间没有必然的因果关系。综上，根据“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则，原告请求被告工程公司承担赔偿责任，应提供其对于本次事故的发生存在过错的相关证据，但原告未能举证此方面的证据，应承担举证不能的法律后果。被告工程公司在施工路段设置禁行标志的目的就是为了提醒非施工车辆及行人此路段属施工路段，禁止通行，而李某却无视禁行标志的存在，驾车从该路段通过，本身存在过错，引起本案纠纷的原因，是其自身的过错行为，造成原告的损失应由李某承担。故原告请求被告工程公司承担赔偿责任，依法不予支持。
（2）公路使用人在公路养护路段行驶，未尽到法律规定的注意义务致公路养护施工人员或设备损害案件。
公路养护施工应当按照有关规定在施工现场设置警示标志的同时，施工车辆应当设置明显的作业标志，作业人员应穿着统一的安全标志服。
H物资运输车队与J公路养护公司等道路交通事故人身损害赔偿纠纷案即是此类纠纷。基本案情是：2005年9月25日15时许，被告饶某雇佣的司机张某驾驶解放大货车由广东往上海自南往北行驶，当行至G206线1 999 km下坡路段时，与正在路面修路施工的车辆和人员相撞，造成施工人员汪某等二人当场死亡，谢某等5名施工人员受伤、J公路养护公司的两辆施工车辆受损的重大交通事故。事故发生后，县交警大队对事故作出了责任认定，认定被告张某驾驶机动车经事发路段时，因严重超载，车辆技术状况不符合安全要求，下坡路措施不当，未确保交通安全，其行为违反《道路交通安全法》第21条、38条、48条规定是导致事故发生的直接原因，肇事车辆驾驶员张某应负事故的全部责任。原审被告饶某在二审中提出：J公路养护公司在施工路段中具有未设立警示标志、违法停放施工车辆、违法指挥通行大货车停放等过错。最后二审法院维持一审法院的判决，由广昌县物资运输车队等被告承担全部责任。如果H物资运输车队非因该车严重超载，车辆技术状况不符合安全要求，导致该车失去控制等原因承担全部责任，则J公路养护公司将承担相应的责任。
2 未能尽到养护义务损害赔偿纠纷
对路面洒落物、遗落物等，虽然对公路这一构筑物本身的完好和安全没有多大的影响，但是却严重影响公路通行安全，特别是在高速公路上，正如南京机场高速公路案中引发交通事故的那块雨布。对此类案件的抗辩，无论从侵权角度还是从合同角度来说，公路经营管理者的法定义务是：按公路养护技术规范，及时清除路面杂物即可。但“及时”不等于“随时”，公路是线形的，是全天候提供使用的，且车辆是流动的，要求公路经营管理者做到全天候对公路的任意一处进行巡视、看管和处置，否则就认定公路经营管理者“虽然举证证明其已按路政管理制度履行了巡查义务，但不能据此证明已达到保障公路安全通行的目的”，显然是无限加大了公路经营管理者的责任，是不符合社会常理和正常认知标准的。交通部作为《公路法》授权的公路养护技术规范和操作规程的制定机关和解释机关，于2001年6月5日下发了《关于对关于请求明确〈公路养护技术规范〉有关条款含义的紧急请示的答复》，认为《公路养护技术规范》没有也不可能要求公路经营管理者对路面杂物做到随时清除。如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫保洁和对发现的杂物的清除，就不能认为其“疏于养护”，就不能认定公路经营管理者存在管理瑕疵或违反合同义务，“及时”不等于“随时”。该文件出台后，应当成为人民法院审理此类案件中判断公路经营管理者是否存在管理瑕疵或违反合同义务的重要依据。笔者认为，省级交通运输主管部门或公路管理机构应当根据交通部对《公路养护技术规范》的解释明确规定公路清除杂物的义务。
对于公路抛洒物、遗落物等致人损害责任问题，法学理论界和司法实务界存在两种观点：在理论上学者认为公路管理瑕疵责任属于国家赔偿责任，由《国家赔偿法》调整，适用《民法通则》第121条的规定（即，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。）；在实务上，我国的判例认为公路管理瑕疵属于普通民事责任，适用《民事通则》第126条（即，建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。）但是，目前我国的公路分为收费公路和非收费公路，收费公路的养护主体为收费公路经营管理者，而收费公路经营管理者不一定是国家机关或法律、法规授权的组织。《侵权责任法》第89条规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”上述规定是对公路抛洒物、遗落物等致人损害责任的明确规定。
对于公路管理机构而言，应当按照过错责任原则承担赔偿责任，但这种责任不能无限制扩大，否则将不利于公路事业的发展。对经营性公路经营者而言，应当按照过错责任原则承担民事责任。对于因不可抗力或者第三方责任致使行驶公路的车辆及人员受到损害的，公路管理机构和经营性公路经营者不应承担责任。
3 公路养护纠纷诉讼风险的防范
3.1 按照有关规定设置警示标志
属于非封闭施工的，要按照有关规定设置警示标志。《道路交通安全法》第105条规定：“道路施工作业或者道路出现损毁，未及时设置警示标志、未采取防护措施、或者应当设置交通信号灯、交通标志、交通标线而没有设置、或者应当及时变更交通信号灯、交通标志、交通标线而没有及时变更，致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的，负有相关职责的单位应当依法承担赔偿责任。”《民法通则》第125条规定的责任是一种特殊侵权责任，归责原则采用过错推定原则，即只有施工人能证明其已设置明显标志和采取安全措施，而且这些标志足以使任何人以通常的注意即可避免损害发生，才不承担民事责任。因此，公路养护施工应当按照有关规定在施工现场设置警示标志，施工车辆应当设置明显的作业标志，作业人员应穿着统一的安全标志服。
从文章第一个案例可以看出，按规定设置公路警示标志是养护作业的强制性义务，无论公路管理机构、收费公路经营管理者还是具体的施工作业单位均应当按规定履行该义务。设置有关标志要注意：
（1）严格按照《道路交通标志标线》规定的标志设置原则，充分考虑在动态条件下发现、判断标志及采取行动的时间和前置距离，在施工路段两端设置必要的警示标志牌并设置防围设施，且标志的外观及样式必须按《道路交通标志和标线》规定的样式进行制作。
（2）设置时要根据实际情况设置相应的警示标志，不可随意设置。
（3）设置标志可根据道路交通实际情况选择标志的使用或选择标志位置的摆放。
（4）在设置标志问题及设置后的管理上，虽然会耗费一定的人力和物力，但是很有必要的。管理机构应加强监管，并做好相应记录。
3.2 勤勉履行对公路的巡查、维护和管理义务
对任何职责范围内的安全隐患都要及时进行整改。全面、正确、及时履行法律法规赋予的职责，是避免此类诉讼风险的根本所在。
3.3 省级交通运输主管部门或公路管理机构要制订公路小修保养作业标准
特别要结合公路实际情况，重点明确公路日常养护中对公路清扫的频率。要做好日常养护（公路清扫）的养护记录。日常养护记录作为原始证据是证明已经履行了定期清扫义务的重要证据。
3.4 要制定公路养护路政巡查标准
根据交通运输部的养护技术规范和标准的要求，做好养护巡查或者明确养护巡查频率（每周巡查天数、每天巡查次数、每次巡查线路数等），对路政巡查的情况进行详细记载。公路管理机构不可能对公路全线进行全方位全时段的监控，只要按规定履行了路政巡查义务，也就不能认定为疏于管理。而路政巡查记录也是证明公路管理机构履行了路政巡查义务的重要证据。
3.5 高速公路养护高速隔离带开口问题防范
因高速公路需养护高速隔离带开口的，在开口处要设立禁止车辆掉头的警示标志，公路作业完成后，要及时封闭隔离带开口。
3.6 公路堆放的建筑材料或其他障碍物防范
公路管理机构发现施工现场堆放的建筑材料或其他障碍物没有设置标志标牌或设置不规范的，必须按照《公路法》和《道路交通安全法》的规定，履行管理职能，做好调查取证，查明违法行为人的基本情况及违法事实后，依法责令违法行为人改正交通违法行为，责令恢复原状，可以给予5 000元以下行政处罚。
Research on the Legal Disputes and Prevention of the Highway Maintenance
Hao Zhenqing
The implementation of road maintenance obligation often leads to legal disputes.Setting conservation tips or warning signs according to the requirement,diligently implementing the highway inspections,maintenance and management obligations,developing highway repair and maintenance operations,highway maintenance inspections and other standards and norms,and improving the corresponding instrument records,are all effective measures to prevent legal disputes.
highway maintenance;legal disputes;prevention
U 418.4+1
A
1000-8136(2011)08-0112-02
郝振清，男，1970年6月28日出生，河北省廊坊市人，1994年毕业于山西大学历史系，2002年毕业于山西省委党校经济管理专业，硕士研究生，经济师。
