科技与产业更加交织互促，产业在创新中的作用显着提升，从科学发现到产业化落地的周期在持续缩短，“科技—产业”交互迭代效应正在加速形成。集成电路、传感器、智能网联汽车、光信息、智能电网等新兴产业蓬勃发展，技术更新和成果转化更加快捷，持续创造新市场和新机遇，给经济社会带来根本性、全局性影响。
基本形势
（一）新一轮科技革命和产业变革加速演进，创新生态系统建设成为全球竞争的关键。近些年来，全球进入了创新密集期，世界范围内的科技革命和产业变革加快演进，制造业的数字化、网络化、智能化导致制造模式理念、技术体系、价值链发生重大变化。制造业创新的主体越来越多元，创新链条更加灵巧，创新正在不断突破行业、地域、组织、技术的界限，创新模式越来越多样，跨产业、多领域创新日益成为发展趋势。以物联网、大数据、人工智能、区块链、第五代通信技术等为代表的新一代信息技术加速突破应用，带动几乎所有领域发生了以智能、泛在、绿色为特征的群体性产业变革。
科技与产业更加交织互促，产业在创新中的作用显着提升，从科学发现到产业化落地的周期在持续缩短，“科技—产业”交互迭代效应正在加速形成。集成电路、传感器、智能网联汽车、光信息、智能电网等新兴产业蓬勃发展，技术更新和成果转化更加快捷，持续创造新市场和新机遇，给经济社会带来根本性、全局性影响。
（二）全球创新实力格局不断加快重塑，围绕制造业创新的竞争已成为新焦点。国际金融危机以来，主要发达国家深刻反思经济“脱实向虚”发展模式，纷纷调整战略方向，重新聚焦发展实体经济，通过实施“再工业化”战略，集中发力高端制造领域，持续加大创新力度，以创新作为制造业振兴的战略支点。美国、欧盟、日本等发达经济体在信息技术、人工智能、区块链、网络安全、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等重点领域不断加强战略部署，在研发税收减免、知识产权保护、政府公共采购、促进技术出口等方面支持企业开展技术创新，利用创新进一步刺激产业增长，提高国家竞争力。例如，美国2018年10月发布《国家先进制造业领导战略》，提出发展和推广新的制造技术、教育和培训制造业劳动力，以及扩大国内制造业供应能力;此外，英国2019年5月发布《国际研究和创新战略》、德国2019年2月出台《国家工业战略2030》以便在未来产业中占据主导地位。
与之对应的是，中国、俄罗斯、印度等发展中国家也在工业技术创新上取得了明显进步，部分新兴经济体综合国力的快速提升，正引发一些发达国家警惕，使得新兴经济体与发达国家的关系逐渐由战略合作向战略博弈转变，突出表现为主要发达国家都在限制外资在敏感领域的投资、加强技术出口管制、强化供应链安全可控等。例如，美国2018年10月签署《外国投资风险审查现代化法案》、2018年11月出台《出口管制改革法》等，综合运用国家安全、关税、国际规则等多种手段和借口，意图制约新兴经济体创新型企业和高技术产业创新发展。欧盟2018年11月通过了关于审评海外直接投资对于国家安全威胁的法律提案，把芯片、通信、人工智能、医疗服务、生命科学等领域放到投资核查的范围中，通过限制外国投资来确保本国对关键技术产业的自主可控。
（三）中国经济实现高质量发展面临多重挑战，对制造业创新提出了更高要求。创新是引领发展的第一动力，也是建设现代化经济体系，实现高质量发展的战略支撑和根本要求。经过长期努力，我国制造业创新发展成就显着，一些重大科技成果进入世界先进行列。但是，我国制造业创新能力与经济实力还不相称，与发达国家相比，在创新机制、创新实力和创新能力方面都还有一定的差距。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会发展面临着巩固全面小康、应对人口老龄化、维护社会安全、保障人民健康等多方面挑战，我国制造业的高质量发展关系到经济高质量发展的全局，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的要求愈加迫切，需要依靠创新为经济发展注入新动力。我们必须发挥好科学技术对产业升级的催化赋能作用，通过实施制造业创新，加快实现科技与产业的并行演进、融合创新，从而实现产业发展动力的根本性变革，真正依靠创新引领和驱动制造业高质量发展。
发达国家制造业创新政策概述
创新战略顶层设计
1.美国
（1）美国制造业创新政策管理体制。美国制造业创新政策的科技管理体系由总统科技顾问委员会（PCAST）、总统科技助理（ASTP）、国家科技委员会（NSTC）、白宫科技政策办公室（OSTP）构成，是以总统办公室为核心的制造业创新战略政策的“四驾马车”。“四驾马车”跨领域跨部门整合国家的制造业创新资源，把关总体战略计划，确保政府能够充分发挥领导职能和牵引作用。
总统科技助理（ASTP）在一届总统任期下兼任OSTP主任。此职位在冷战末期和后冷战时代确保了美国在重点技术领域优势的扩大和保持。
白宫科技政策办公室（OSTP）是总统行政办公室与联邦和非联邦科技机构的联络枢纽，从美国工业科技领域的全局出发提供国家制造业创新发展的整体构想和措施，并适时发布《美国创新战略》报告。2015年的报告将建设创新型政府推动私营部门创新与大众创业创新列为政府的首要作用。值得注意的是OSTP的历任科技CTO为总统亲自提名。
国家科技委员会（NSTC）具体组织协调联邦机构中的制造业创新政策和具体事务。2018年10月，NSTC的先进制造委员会发布《美国先进制造业领导力战略》，列出五大重点技术和三大产业发展目标，旨在提升和扩大美国的先进制造的国际竞争力优势。
总统科技顾问委员会（PCAST）负责对重大的制造业创新问题开展咨询，主要由学界、工业界和科研机构的一些有代表性的杰出专家组成。2012年起PCAST预算由OSTP转为美国能源部划拨，但具体工作仍由OSTP进行领导。
（2）美国制造业创新战略顶层设计一览。总结和对比近十多年的美国制造业创新政策设计，美国政府结合国家产业创新发展的重要需求制定宏观计划方向，在推动制造业创新顶层设计中发挥重要作用。2009年12月，美国总统行政办公室发布《重振美国制造业框架》，提出要加大政府资金对于新兴技术和产业化的扶持力度。2015年10月，美国总统行政办公室、国家经济委员会和科技政策办公室联合发布《美国创新战略》，强调了以下九大战略领域：先进制造、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和计算机新领域。2012年，奥巴马政府发布了《先进制造业国家战略计划》。时隔6年后，2018年美国特朗普政府再次发布《美国先进制造业领导战略》。该报告展示了新阶段美国引领全球先进制造的愿景，提出通过发展和推广新的制造技术;教育、培训和匹配制造业劳动力;扩大国内制造业供应链能力三大任务，确保美国国家安全和经济繁荣。
2.英国
（1）英国制造业创新政策管理体制。1915年，英国成立科学和工业研究部，管理政府实验室。1918年之后，为解决一战之后经济停滞不前，英国议会成立了科学技术办公室，负责评议政府提交的重大科研与改革方案。20世纪80年代，为扭转轻视技术转化的现象，撒切尔政府（1979—1990年）进行了一系列改革促进科技转化为生产力，形成以市场为导向，向私营企业倾斜的科技政策体系。1992年，英国内阁成立科学技术办公室（OST），此后英国的科技政策的核心是科技办公室，由政府首席科学顾问负责科技政策与管理事务。为了科技政策与工业政策更加协调统一，1995年OST由内阁又并入贸易与工业部，保持政府首席科学顾问的职能，独立向内阁提出科学技术发展咨询建议。工贸大臣兼任国家最高科技委员会主席，作为最高科技决策的咨询机构。同时为了和产业结构发展相结合，英国的科研预算理事会和商业、创新与技能部（BIS）在政府科技经费预算及管理体系中也处于十分重要的位置，也拥有下设政府科技办公室，专门负责协调研究理事会总会与七大研究理事会的管理、预算和经费拨款。自1994年以来，英国皇家科学委员会首次发布了白皮书《完成我们的潜能——科学、工程和技术战略》。此后，1998年、2000年和2001年的三份政府白皮书都以创新为主题。
（2）英国制造业创新战略顶层设计一览。英国内阁与地方政府协调推进工业结构调整和经济发展，出台“创新与研究战略”，全面推动创新生态系统的发展。为了在全球创新经济领域取得成功，2011年12月，英国政府出台了名为《以增长为目标的创新与研究战略》，提出政府要从鼓励创新型企业等5大方面采取措施驱动经济发展。2012年9月，英国政府发布了《英国产业战略：行业分析报告》，指出政府要与产业界建立长久的战略伙伴关系，共同培育商业发展机会，刺激经济增长，创造就业，英国政府陆续发布了11个重点产业的发展战略规划，采取长期的、“政府一盘棋”的办法支持产业发展，为投资和增长增添信心。英国进入“脱欧”进程后，制造业创新面临诸多新挑战，政府采取一些改革举措应对变化。2017年4月颁布《高等教育与研究法案》，成立英格兰研究署，承接原英格兰高等教育拨款委员会资助大学科研活动和知识转移的职能;组建国家级科研资助机构——英国研究与创新署（UKRI），由研究理事会、英国创新署和英格兰研究署共同组成，汇集60亿英镑科研预算，将政府从基础研究到商业创新的投资纳入清晰统一的战略框架，该机构已于2018年4月正式运行。2017年底英国政府公布了《现代产业战略：构建适应未来的英国》白皮书。产业战略由“五大基础”、“巨大挑战”“行业计划”及具体政策组成，具有共识性、延续性、创新性等特点，政府资源得以保障，得到产业支持。推进地方政府的产业创新战略和机制建设有序进行。
3.德国
（1）德国制造业创新政策管理体制。德国研究和创新体系的宏观咨询决策协调机构主要包括科学和人文理事会（WR）、科学联席会（GWK）、研究与创新专家委员会、高科技论坛、研究对话等。
1957年成立的科学人文理事会（WR）的职能是负责对德国的莱布尼茨科学联合会、马普学会、亥姆霍兹联合会、弗劳恩霍夫协会进行评估。1970年成立的科学联席会（GWK）的前身是联邦和各个州的教育规划与科研委员会（BLK），将教育与研究促进问题提供给对应的政府机构首脑。2008年成立科学联系会（GWK），取代BLK。GWK的成员负责增强德国科研部门的国际竞争能力，就跨区重大的科研项目基础设施和计划决策进行沟通。联邦政府在2006年8月23日成立研究和创新专家委员会（EFI），其使命是综合分析德国创新体系的优劣和不足，就产业创新和德国创新体系上的问题向德意志联邦政府提供科学建议并提供报告。同时，各州政府在制造业创新服务方面依据《联邦德国基本法》负责50%的公共研发支出。德国的科研决策体系层级分明，依照公共管理制度设计，强调从顶到底的贯彻执行，最终作用于德国制造业的中小企业和大型跨国公司。
（2）德国制造业创新战略顶层设计一览。除了提出工业4.0之外，2019年2月5日，德国联邦经济事务与能源部发布《国家工业战略2030》（Nationale Industrie strategie2030）计划草案。该战略旨在提高德国的经济和科技竞争力和创新能力，提供网格化全维度的工业融合，确保或夺回其在相关工业领域国际市场上的领先地位。
4.日本
（1）日本制造业创新政策管理体制。自上世纪六七十年代经济腾飞以来，日本着力将政府财政和企业社会资本投入到制造业质量精细化和科技振兴计划中。日本的国家科技管理体制变迁自2001年始，其科技和制造业产业相关的政策从由“科技厅”和“内阁科技会议”负责变换为“综合科学技术会议”来统筹日本各部委，主要负责提出制造业创新的新政策。同时将文部省和科技厅合并，发展起来了文部科学省。发展新产业、制造业创新领域的相关预算的主体部分由文部科学省负责进行管理。
与此同时，日本政府还设立了具有长远战略意义的科研政策。比如日本政府在2007年和2008年分别成立了综合海洋开发战略总部和宇宙开发战略总部。2013年增设了健康医疗战略总部，2020年设立防卫省宇宙作战部队，这些总部设立之后陆续出台了海洋基本计划、能源基本计划和太空国家安全基本计划等科技战略方针政策。
2013年日本内阁提出创新创造计划项目（SIP）和“创新性科研开发推进项目”设立综合科学技术会议和创新理事会，日本首相作为委员理事会主席，分为内阁部分和执行部分。2019年的委员理事会主席为首相安倍晋三，一般由15个来自各个科研机构和部门的相关人士参加。
（2）日本制造业创新政策制定的思路与机制。日本制造业创新政策制定主要分为四步，先由内阁总理大臣提出向综合技术创新联席会议提出研讨的议题和需求。之后由综合制造业创新会议组织专家，就新一期科学技术基本计划的制定举办专家研讨会，围绕议题创新政策的方方面面，听取其他业界专家学者的意见和问题，最终形成基本计划文件，并对所形成的文件内容进行答辩。新一期科技基本计划将由政府内阁决议来通过。最终决议通过之后，各省厅分别按照计划内容推行新的制造业创新政策。以《2019日本综合创新战略》为例，日本制造业创新政策的制定主要分为三个阶段：一个是对实时状况进行调研分析，并总结研究的重点;二是分析确定当年的发展的重点;三是将重点工作分解到具体的领域。
新兴产业创新政策
1.人工智能
（1）美国。2019年2月，美国总统特朗普签署行政命令，联邦政府要“全面投入资源”重点发展人工智能（AI）。2020年8月26日，美国国家科学基金会（NSF）和能源部（DOE）宣布在全国建立12个新的AI和QIS研究与开发（R&D）机构，资助总价值超过10亿美元。其中NSF每年在人工智能活动上的投资超过5亿美元，并且是美国联邦非国防AI研发的最大推动者。截至2020年9月，美国政府机构在非国防AI研究方面支出9.735亿美元。
（2）英国。为了抢占“人工智能AI”的领先地位，英国将人工智能产业放置于国家高度的制度层面，2019年英国议院成立人工智能委员会，出台人工智能行业协议。到2027年，计划将增加研发支出达到GDP的2.4%，从长远来看，AI研发支出将增加到3%，以资助计划7.25亿英镑的投资开始在新的产业战略挑战中获取价值创新。
（3）德国。2018年11月，德国联邦政府出台《联邦政府人工智能战略要点》，将人工智能正式升级为国家战略，具体做法为努力夯实人工智能功能平台建设，促进人工智能与“工业4.0”深入对接。
（4）日本。2019年日本发布《AI战略》强调云工业概念，将开发AI技术与现有的工业体系深度结合，同时注重传统的机器人技术的升级和迭代。2019年6月，日本政府出台《人工智能战略2019》，旨在建成世界上最能培养人工智能人才的国家，并引领人工智能技术研发和产业发展。
2.5G领域
（1）美国。美国国务院表示，5G政策不仅事关通信网络发展，更事关国家安全和价值观。白宫发布的《2020财年政府研究与发展预算优先事项》指出，要加快指导联邦机构支持5G无线网络的开发和部署，包括“优先考虑研发以管理频谱，保护网络并增加对高速互联网的访问”。
2018年9月28日，白宫5G峰会上出台了“促进美国在5G技术方面的优势”计划，旨在将更多频谱推向市场，更新基础架构政策并鼓励私营部门对5G网络进行投资，并对过时的法规进行现代化改造，以充分发挥5G技术的潜力并确保美国持续的竞争力。
（2）德国。2017年7月，德国联邦交通和数字基础设施部发布《德国5G战略》。德国致力于成为5G网络及应用的领导国家，主要措施包括：全面优化现有实验场的基础设施条件;建立起可持续性的竞争市场，设计出更多人性化的5G网络应用;更多借鉴世界各国的经验和知识，加强与其他国家合作。
3.新能源汽车领域
（1）德国。2009年德国《国家电动汽车发展规划》明确了电动汽车的国家战略性地位，致力于增强德国在电动汽车领域的国际竞争力，推动德国成为电动汽车领先市场，实现能源与环境政策目标。具体做法包括成立国家电动汽车平台（NPE），“政产学研”合力共同推动电动汽车发展。2010年2月，为更好地促进政府部门间形成合力，由德国交通部和经济部牵头，成立“电动汽车联合机构（GGEMO）”，而后教育部和环境部也加入其中。
（2）日本。日本内阁于2008年7月发布《创建低碳社会的行动计划》，提出混合动力及清洁燃料汽车概念，力争到2020年，下一代汽车在新车销量中的占比达50%。2010年发布的《下一代汽车战略（2010）》是对该文件的进一步细化和落实。2014年11月，日本经产省发布《汽车产业战略（2014）》，提出要“加速下一代汽车的普及，努力实现《下一代汽车战略（2010）》的普及目标。2018年3月，日本经产省组织成立“汽车新时代战略委员会”，提出了《面向2050年xEV战略》，不再强调包括清洁柴油汽车等的“下一代汽车”，而是提出“xEV”概念，包括BEV、PHEV、HEV、FCEV等4类电动汽车，强化了对“电动化”的支持。
对策建议
（一）完善政府创新治理顶层设计，进一步提升整体创新效能。目前我国处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须进一步完善政府制造业创新治理的顶层设计，厘清相关政府机构的分工与职责，清理、废除不适应创新发展需求的各项法律法规与相关制度，调整并完善相关的人、财、物管理制度，使之适应创新体系建设、研发以及科技成果高效转化的要求。瞄准国际科技前沿加强基础研究，突出关键共性技术的研发与产业化，强化知识产权保护，促进科技成果转化，从根本上增强我国经济的创新力和竞争力。
（二）集中资源发挥制度优势，增强产业自主创新能力。一方面，要鼓励骨干企业制造业创新，加大制造业创新奖补力度，鼓励企业加大技术创新投入，创建省级以上企业技术中心、重点实验室等各类研发平台。支持有条件的企业创建院士工作站、博士工作站。另一方面，要深化产学研协同创新，引导企业与科研院所、高等院校建立产业技术创新战略联盟，发挥技术人才优势，开展关键核心技术攻关，培育新兴创新产业和战略高新产业，打造“双创基地”，推动骨干企业研发一批具有自主知识产权的核心技术和重点新产品，形成市场竞争力。
（三）大力创新人才管理制度，加快形成竞争新优势。创新我国人才引进与管理制度，制度要具有国际竞争力，制度设计要有人才退出机制;严格按照制造业创新规律设计、制定高校、院所、企业等不同岗位科研人员的绩效分类评价体系，把科研人员的精力和时间聚焦在深入研究原创技术与关键核心技术上。人才是制造业创新体系中最活跃的因素，人才管理制度要允许科技人员自由流动，创造出宽松、无障碍、人尽其能的工作环境，使研发人员的创新潜力与积极性得到充分发挥，对做出突出贡献的科技人员给予重奖。
（四）强化产学研协同创新，打通科技到产业创新通道。探索产学研合作有效机制，引导支持企业、科研机构、高校等建立以利益为纽带、紧密合作的研发团队和创新网络，推动高校、研究机构和企业间的深度协同和跨界融合创新，并探索建立科学合理的利益共享、风险共担合作机制。进一步强化企业创新主体地位，充分发挥国有龙头企业在技术创新体系中的引领示范作用，鼓励民企建立研发机构、实验室和中试基地。
（五）充分整合创新资源，加快制造业创新中心网络化布局。为应对解决制造业创新体系中存在的基础研究与产业化之间脱节的问题，围绕国家部署的重点领域，以产业技术创新战略联盟为依托，充分整合企业、科研院所、高校以及金融资本等资源，有序推进国家制造业创新中心建设。同时，鼓励制造业基础雄厚、研发创新实力强的省市探索创建一批区域级制造业创新中心。依托两级制造业创新中心，最终形成以创新中心为核心节点的多层次、网络化制造业创新体系。
（六）主动发声，提升我国制造业知识产权国际话语权。为贯彻新发展理念，推进制造强国建设，提升我国制造业知识产权国际话语权，我国要进一步加强国际发声，支持科研院所、行业协会、产业联盟、企业等在国际研讨会、行业大型会议等场合，积极宣传我国制造业知识产权保护、运用成效;围绕制造强国建设重点，开展重点领域知识产权风险分析与预警防范;由被动应对逐步转向正面防御与主动发声，支持相关机构研究发布国内外知识产权保护相关情况报告;强化企业产权意识，做好知识产权保护工作，创造良好营商环境。
