袁鲁斌 济宁市监事和财务总监办公室
论国有企业中存在的政企不分问题及解决办法
袁鲁斌 济宁市监事和财务总监办公室
当前，我国已经进入全面深化改革的攻坚阶段，而深化国有企业改革工作则是重中之重。党的十八届三中全会明确提出：国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。因此，国有企业必须立足当下、审时度势，积极探索和分析现代市场经济和当前国际竞争的新形势，加快完善现代企业制度，推动国有经济全面深化改革。但我国传统国有企业发展到今天，历经了多次经济体制和发展方式的改革，积弊重重，而完善现代企业制度相当于对原有制度的一次大更新大换血，遇到问题和阻碍在所难免，尤其是长期以来多数国有企业都存在着政企不分的问题，这极易导致企业权责不明，极大地阻碍了这些企业改革改制、创新发展的步伐。因此，我们必须正本清源，深入思考和分析国有企业中存在的政企不分问题及解决办法。
一、政企不分导致的权责不明所带来的问题
企业是独立的市场经济主体，自主经营、自负盈亏，国有企业虽然是由国家控股或者参股的企业，但也应当遵循这些基本要求。但是，由于国有企业产权改革制度没有实际落实到位，存在着产权归属模糊不清、资产所有者虚置及责任主体缺位等诸多问题，使得国有企业的法人财产权没有很好地落实，导致政企不分现象严重，国有企业没有真正享有作为经济主体应有的权利和责任。
（一）国有企业自主决策权利的被行政化。由于国有企业中政企不分情况严重，一方面，导致许多重大事项和经营决策的决定往往不是由企业自主根据市场实际情况来决定，而是由政府行政批准。虽然政府依据《公司法》作为国企股东享有对重大事项的决定权、收益权及选举董事等权利，但往往政府的角色超越了股东的范畴、过多地干预了企业经营和管理，而这种代替企业做出的决策，很多时候不按市场规律办事，影响了企业的正常发展。另一方面，企业在面临市场变化时，管理层往往需要审时度势，快速地利用专业知识和经验做出决策，但由于需要政府的审批，往往失去机会、失掉市场，难以在竞争激烈的市场中抢得先机。在理顺国有企业产权关系、清晰产权的基础上，应当实现政府与企业职能分离，尽量避免政府对国有企业的直接干预，建立新型的政府与企业的关系。
（二）国有企业承担社会责任的过度化。国有企业作为国家出资设立的企业，虽然具有普通企业的基本特征，但也有它的不同之处，毕竟国有企业的主人是全体人民，而国有企业的收益应该是全体人民共享，而这就体现在了国有企业较之普通社会企业承担了更多的社会责任上。国有企业以国有资产为基础经营发展并获取收益，那幺获得利益后回馈社会大众理所应当，并且也是一种必须承担的社会责任。但是，由于国有企业存在过度的政企不分以及由此带来的权责不明的问题，许多国有企业正承担着超出它承担范围的社会责任，导致其获得的利润已不能负担所承担的一系列不对等责任，甚至出现了企业经营不善和赤字负债的情况，这就违背了当初建立国有企业为民谋福利的初衷，长此以往，不仅不能持续地为社会大众带来长久利益，反而会拖垮国有企业，造成更大的社会负担。
经济学家林毅夫认为：国有企业目前所出现的政企不分问题，是由国有企业放权让利式的改革提供的企业自主权和利益动机所引起的，能否把生产经营权利完全地交还给国有企业并将其超责任承担的社会负担合理分离出来，归根到底取决于市场主体外部环境的改变。因此，应尽早实现政企分开，放手让企业自负盈亏，合理分配国有企业负担的社会责任，让国有企业既能合理健康发展，也能让全体人民享受到国有企业大力发展带来的红利。
二、加快推动国有企业政企分开的建议与措施
（一）加快国有企业政企分开。“政企分开”要求政府将原来由政府职能执行的企业经营职能交还给企业，同时还要求企业将超责任承担的社会负担分离后交还给政府和社会。要实现政企真正分开，主要是从政府管理体制角度入手，可以从以下几个方面进行改革：
1.改革现有的政府管理市场和企业的职能定位。要顺应市场，打破现行的“三位一体”的职能体系，把政府的行政职能、作为出资人的所有者职能和国有企业的经营者职能相互分离开来，使企业能够自主经营和决策，政府只承担社会管理者的职能。这样，企业可以真正实现法人财产权，自负盈亏，根据市场来调节经营思路，更好地促进国有企业发展，实现国有资产保值增值。2、改革现有的政府对于市场经济的管理方式。首先，把政府对企业的直接管理改变为完全的间接管理，政府或者政府授权的部门只履行出资人职责，政府对市场经济的管理主要是政策管理和稳定管理。其次，政府职能部门应尽快适应新的经济管理方式，按照市场规律出台各种经济调控政策，完善相关配套法规。3、精简重置政府机构。政府职能重新定位和实行新的经济管理方式后，目前的政府机构必须按照精简、高效和有益的原则进行重新改革设置。要合并重叠或者功能相似的职能管理部门，减少单一功能部门，变行业主管部门为市场服务部门，加强综合经济部门和执法部门，完善经济调节结构，强化监督和服务机构。
（二）明确国有企业权责范围。“权责明确”是指可以合理确定企业的出资人、管理者和职工之间各自享受的权利和应负的责任。在企业体制中，出资人、管理者和职工分工不同，因此他们享有的权利和责任也是不同的。具体到国有企业来说，要做到权责明确，一方面要在国家和企业的关系上， 统一行政和经营的权责范围，企业不能只负有社会责任而无经营管理权；另一方面，在企业内部也要权责分明，以便形成相互依靠、相互制约的管理体系。权责明确实质上要求在所有权的治理结构上建立真正有效的激励约束机制。责任的问题则是要具体落实担负的职责。
在对我国国有企业政企不分的问题以及解决措施深入分析后，我们可以发现，进一步推动国有企业完善以产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学为特点的现代企业制度既是深化国有企业改革的必由之路，也是社会主义市场经济体制的必然要求。因此，必须坚决推进国有企业实施政企分开，加快国有企业建立健全法人治理结构步伐，从而为进入国有企业改革深水区、打赢国有企业改革攻坚战，最终实现国民经济快速发展和不断增进人民福祉打下坚实的基础。
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