彭 贤
解放军南京政治学院，江苏 南京 210009
美国文官治军制度浅析
彭贤
解放军南京政治学院，江苏南京210009
摘要：文官治军是美国军事法治体系的核心内容，也是美国资产阶级政党通过政府控制军队的主要方法，它包括总统制、国防部制度、参谋长联席会议制度、军种部制度和战区制度，通过对美国文官治军制度的研究能够让我们更为清醒地认识军队的政治属性。
关键词：文官治军；制度；浅析
“在国家与政治社会发展过程中，武力是安全的保障，也是人民自由生活的潜在威胁。武力与自由的决策往往使政府的抉择处于两难的窘境。”[1]美国的立法者在设计国家体制机制时也需要对摆脱这一窘境给出自己的解决之道。文官治军即是美国历代立法者给出的一以贯之的回应。其法治核心要求是军事权隶属于行政权、军事机构隶属于行政机构，最终确保“以文制武、以文官领导军官、以职业政治家领导职业军人，确保资产阶级政党对军队的有效控制。”[2]其主要制度包括总统制、国防部制度、参谋长联席会议制度、军种部制度、战区制度。
一、总统制
美国总统制是三权分立政治制度下的总统制，是确保全部武装力量始终掌握在民选产生的总统手中的首要保证，是确保“文官治军”得以贯彻的根本制度。美国宪法规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”[3]“总统为合众国陆海军的总司令，并在各州民团奉召为合众国执行任务时担任统帅。”[4]前款规定授予总统以行政权，后款规定则授予总统以军事统帅权。从而决定总统作为军政事务的最高领导者的法律地位。同时规定：“任何人除出生于合众国的公民或在本宪法通过时已为合众国公民外，不得当选为总统。”[5]由于此宪法制定于1787年，所以此规定可解读为只有现为美国公民的人才可当选总统，这是对可当选为总统的人的国籍限制。实际上，在美国法律制度中，现役军人不得当为议员或民选官员。那幺美国是否从未有军人总统？据统计，美国历届共45位总统中，有10人获得将军军衔，5人获得校官军衔，6人获得过尉官军衔，几乎占历任总统的一半。但这些总统并不是军人总统，而是具有军人背景的总统，且都是通过民主选举得以当选，其中最为着名莫过于华盛顿和艾森豪威尔。所以，可以说，美国自独立以来200多年的历史中从未发生军人依靠武力夺取政权当选总统的先例。
美国的文官治军的核心除依靠总统制外，还有三权分立作为最高保障。三权分立是立法权、行政权和司法权相互分立相互制衡的一种政治权力设计。美国宪法规定，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院。在此之外的军事权则当然隶属于三权，享有行政权的总统通过国防部领导指挥军队，享有立法权的国会则拥有宣战权、建军权、国防经费拨付权，享有司法权的法院则拥有军事司法权。[6]军事权在“三权”的制衡下得以只能成为“政治的工具”而不能成为“政治的主人”。“军人干政”“黄袍加身”的事情自然难以发生。美国正是通过“人民主权”“领导”“三权”，“三权”“领导”“军事权”这一路径保证资产阶级民主政府对军队为己所用，“文官治军”在此实质成为“人民治军”，从而也得到最为可靠的民众力量的支持。
二、国防部制度
国防部是美国内阁所属职能部门，是美军最高领导指挥机构。在具体职权上，国防部不仅负责三军的作战指挥，制定三军的统一政策，而且负责制定三军的军事预算，确定军兵力，统一领导三军的国防科学技术和后勤供应保障等工作。当前，美国国防部由办公厅、参谋长联席会议、3个军种部、10个联合作战司令部和16个局、6个专业机构组成。依据美国《宪法》和《国家安全法》规定，国防部长、副部长和军种部部长必须由文职担任。国防部长是军队的最高行政长官，作为文职人员，没有军衔，但各军种参谋长(作战部长)都必须听其号令。同时，国防部长须得总统提名，并经国会批准，且“退出现役不满10年者不得被任命为部长、第一副部长、负责政策的副部长。”[7]从而确保国防部在总统的绝对领导下领导指挥军队。除此之外，“有关资料表明，美国国防部工作人员中文职人员约占75%。三军种部的文职人员也占相当大的比例。即使在以现役军人为主实施作战指挥的作战指挥系统，也有相当数量的文职人员。”[8]根据法律规定，文职人员承担与战斗任务无直接关联的事务。前述的16个局和6个专业机构，基本由此类人员组成。国防部的职权也由此分为由职业军人掌握和文职人员掌握的两部分，文职制度从另一个方面进一步巩固了国防部的文职领导原则。国防部确立的“文官治军”的制度，为国家层面的“文官治军”提供了最中坚最可靠的保障。
三、参谋长联席会议制度
参谋长联席会议是美国总统和国防部的最高军事咨询机构，参谋长联席会议主席则是美国总统和国防部长的首席军事顾问。“1986年《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》规定，参联会主席负责为武装部队联合运用制定条令。2010年发布的5100.1号国防部指令附件3进一步明确了参谋长联席会议颁布出版物，为武装部队的联合活动提供军事指导的职权。”[9]参谋长联席会议由主席、副主席、陆军参谋总长、空军参谋总长、海军作战部长和海军陆战队总指挥组成。主席作为法定的美军最高级军官，地位虽高于各军种的首长，但和各军种部之间并无隶属关系，各军种参谋长(作战部长)直接听命于本军种部部长和国防部长。无论从参谋长联席会议的的职能定位抑或与其他军事领导部门的关系来看，参谋长联席会议实质上尚未脱离议事协调机构性质，并不属于军政、军令两条线中任何一环。其实，参谋长联席会议在组织编制上隶属于国防部，其建立之目的在于弥补“文官治军”的缺陷—外行领导内行，以求在“文官治军”的根本原则之下充分发挥职业军人对于军事事务的优长。由于参谋长联席会议的成员都是美军最高职务军衔的职业军人，因此，这一职能定位更反衬出文官领导军官的治军模式的根深蒂固。
四、军种部制度
美军军事最高领导管理层实行军政军令双轨制。即总统—国防部—军种部为军政线，军政职权包括“领导军队的行政管理、部队建设、教育训练、兵役动员、武器采购和后勤事务。”[10]军令线则为总统—国防部—战区，其职权主要是直接动用和指挥军队随行战争与非战争事务。美军三大军种部作为军政机构，隶属于国防部，分为海军部、空军部和陆军部。其中海军部是海军和海军陆战队两个军种的最高军事行政领导部门。各军种部设部长一职，作为本部门首席文职长官，总管海军部所有事务，并对国防部长负责。另设参谋长(作战部长、司令官)一职，执掌本军种部队指挥、训练、使用和管理事务等事务。依照美国法律规定，参谋长(作战部长、司令官)作为本军种军阶最高军官在行政上接受军种部部长领导，并对其负责。同时，法律规定，各军种部事务上报须经本军种部部长签署，从而进一步明确军种部长和本军种参谋长(作战部长、司令官)之间的领导关系。实际上，军种参谋长(作战部长、司令官)是国防部长和本军种部长的首要军事顾问或首席军事执行官，各军种参谋长(作战部长、司令官)还作为参谋长联席会议成员在战略层面为总统提供军事咨询服务，在军种部长和参谋长(作战部长、司令官)下设有职能相似的两套办事机构，目的在于方便军种部长对军种参谋长(作战部长、司令官)实施领导。军种部长领导军种参谋长(作战部长、司令官)是“文官治军”在军种领导机构层面的自然延伸。
五、战区制
战区为美军按照地理区域或职能划分的战略性作战单位，为美军军令线最为关键一环。当前，美军下设10大战区，包括6个按地域划分的战区和4个按作战职能划分的战区。设战区司令部，作为联合作战指挥机构。战区司令部设司令一职，由军人担任，为本战区最高首长。法律规定，战区司令全权负责本战区作战行动，享有具体军令权。应该说，在其权责范围内，美军各战区司令的行动自由权是充
足的，由于身为文职的总统和国防部长并非军事领域专业人士，在不违背“文官治军”的根本原则下，一般会给予战区司令较大的自由裁量权。总统、国防部享有的最高军令权与战区司令享有的具体军令权之间的平衡，也是文官治军根本原则与军队战斗力生成机制之间的平衡。但要明白，在“文官治军”的体制下，属于战区司令的具体军令权或自由裁量权并非无限的。在文官治军总的原则之下，总统会通过纵向和横向两种途径对战区司令的具体军令权予以制衡。纵向上，作为文官政府首脑的总统通过利用信息技术和压缩军队指挥层次的方式，直接干预具体军事行动，虽然这一干预有可能不甚专业；横向上，则充分发挥军政权对军令权的制约作用，使“用兵者不能养兵，不能独揽军事资源，也无法以武力对文职政府相威胁。”
[11]从而将军令权控制在合理的范围。此外，如前文所属，文职人员在战区司令部也战不小一部分，这一部分文职人员由于其职责行使，自然而然对军人形成制约。
美国的文官治军制度并非一蹴而就，而是从独立之日起就不断予以完善和巩固，在美国的政治生活中，文官治军制度不但驯服了军队这一暴力工具，防止了军队成为国家内乱的祸源，保证了国家的基本稳定和安全，为寻找安全和自由的平衡点提供了可靠的工具。也为文官治理下职业军人的军事专业性提供了发挥空间。其实，某种程度上，作为美军治军根本原则的“文官治军”制度与我军的党对军队绝对领导制度存在相似的追求，即如何更为有效的领导管理军队，同时确保部队战斗力有效提高。因此，美军在“文官治军”的探索中的一些有益经验可能具有借鉴价值。但作为资本主义性质的国家，从政治本质而言，美国文官治军制度其本质不过是为资产阶级掌控军队以维护资本主义国家政权的稳固和资产阶级自身利益而服务，对此，我们必须有清醒的认识。
[参考文献]
[1]张武波.党对军队绝对领导的逻辑分析与现实启示[J].军事政治学研究，2013(01).
[2]杜中武.西方国家的“文人领军”制度[J].基层政工读物，2009(04).
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[4]朱曾汶.美国宪法及其修正案[M].北京：商务出版社出版，2014：24.
[5]朱曾汶.美国宪法及其修正案[M].北京：商务出版社出版，2014：23.
[6]刘婷婷.美国军事权制衡探析[J].西安政治学院学报，2001，6，21(3).
[7]蔡世川.浅析西方“文官治军”制度[J].外军军事学术，2008(11).
[8]蔡世川.浅析西方“文官治军”制度[J].外军军事学术，2008(11).
[9]姜波.美国军事法体系初探[J].中国军事科学，2013(4).
[10]刘婷婷.美国军事权制衡探析[J].西安政治学院学报，2001，6，21(3).
[11]刘婷婷.美国军事权制衡探析[J].西安政治学院学报，2001，6，21(3).
中图分类号：E351
文献标识码：A
文章编号：2095-4379-(2016)18-0306-02
作者简介：彭贤(1989-)，男，解放军南京政治学院，硕士研究生，研究方向：当代中国军事法制建设。
