对我国城管职能设置及监督管理的法律思考

柳俊伟

金华市人民检察院，浙江金华 321000

对我国城管职能设置及监督管理的法律思考

柳俊伟

金华市人民检察院，浙江金华 321000

城管执法体制打破了传统行政体制的束缚，实现跨部门综合执法，效果显着。但是，随着改革的深入，城管和公众的矛盾不断激化，显现出职权集中无度和监督管理缺位等众多问题。如何解决这些问题成为城市管理的重中之重。

监督管理；服务职能；法治

城管，作为一个经常见诸于新闻报道、处于社会舆论风口浪尖上的群体，是我国行政管理体制改革的产物。《行政处罚法》第16条的规定是城管机构主要的设立依据和权力来源，即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。尽管城管执法体制在很大程度上解决了以往各行政部门多头执法、交叉执法、重复执法的问题，但是实践证明城管在执法过程中仍旧存在诸如与其他行政执法机构职权划分不清、职权集中无度、自由裁量权过大、执法监督缺位等诟病无数。随着城市化的发展，这些问题成为困扰城市管理和建设的难题，其中以城管职能设置及监督管理这两个问题最为显着。

一、为城管职能设置提供确切合理的依据

城市管理监察是一项复杂艰巨的任务，我国当前各地方政府在城管职能设置上有较大的自主性，缺少法律的统一规定、没有行业主管部门的统一领导，所以为城管职能设置提供一些统一的、确切合理的依据很有必要。

首先，要明确城管职能设置的目的。《行政处罚法》第1条规定，所有的城管职能设置都要以维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益为最终目的。简而言之，就是法律理念的转变，从单纯管理转变为服务。

其次，在进行职能设置时要在尊重地方差异的基础上，确立一些集中行政处罚权的基本原则以解决职权集中无度、划分不清等问题。城管的职能设置要围绕服务市民、保证良好的市容市貌和公共秩序等核心事务，排除涉及国家安全、限制人身自由或者有关海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等专属事项，确保职能之间的关联性，并且根据各地城管法律地位的差异和协调能力的强弱来整合职能，从而达到提高效率，降低成本的目的。

二、建立从“人治”向“法治”转变的监督管理体系

实现监督最有力的手段，最核心的就是从“人治”转向“法治”，靠制度而不是靠“人”运转，只有建立起以法治为核心的监督管理体系能时刻且全面地保持对城管机构执法行为的监督，才能最大限度地避免因上级的疏忽大意或者腐败而导致的监督不利。

首先，建立以法治为核心的监督管理体系的首要措施是完善城管立法。把城管、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等在法律中一一予以明确，使对城管机构的监督管理有标准可采、有法可依。

其次，通过推进行政处罚的司法化进程来加强对城管执法程序的监督管理。城管机构属于层级较低的行政机构，权限和专业化水平毕竟有限，有时不能完全、妥善地处理执法过程中的问题。推行行政处罚的司法化进程要求实现法院对行政处罚的有限管辖权，在实施轻微处罚时可以允许行政机关行使当场处罚的程序；在实施一般处罚时处罚程序上应当要求行政机关内部设置专门的案件审理与裁决机构来实施处罚；对于严重处罚，法院可以采取特别程序进行相关裁决，行政机关只是辅助案件的调查与检控。①此举是通过对城管执法程序和权限进行规制，从而达到监督管理的目的。

三、结论

城市管理是千百年来困扰着统治者和国家政府的难题，需要管理者和参与者在实践中运用经验、智慧创造出一个科学、合理、可操作的城市管理模式加以运用并不断完善。城管执法体制作为相对集中行政处罚权改革的产物，是城市管理中的重要一环，虽然相较以往取得了较大的进步和成效，但是不可避免地存在缺漏，包括职能设置的不合理和监督管理的缺失等，也因此得不到公众的完全信任。在法治社会不断发展的今天，要适应社会现实的需要，将城市管理纳入依法治国的范畴内，在服务市民的理念指导下，科学、合理地实现城管职能的设置，推动对城管的监督管理进入法治的轨道。

[ 注释 ]

①赵剑博.相对集中行政处罚权的现实困境与出路[J].政法论坛，2014(3)：156-157.

[1]王雅琴，沈俊强.城市管理监察综合行政执法之理论与实践[M].北京：法律出版社，2013.

[2]高洁如.城管执法理论研究[M].北京：法律出版社，2014.

[3]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015.

[4]陈柏峰.城管执法冲突的社会情景——以<城管来了>为文本展开[J].法学家，2013(6).

[5]杨小军.城管执法机构性质与城管执法体制[J].行政管理改革，2010(4).

[6]王敬波.相对集中行政处罚权的改革研究[J].中国法学，2015(4).

[7]赵剑博.相对集中行政处罚权的现实困境与出路[J].政法论坛，2014(3).

[8]马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合行政执法调研报告[J].河南省政法管理干部学院学报，2007(4).

[9]莫于川.城管执法工作法治化的基本路径[J].北京联合大学学报，2006，4(1).

[10]孟亮.当前城管执法问题及对策研究[D].山东师范大学硕士学位论文，2009.

[11]王宏.对我国城管执法机构职能的法律思考[D].西南政法大学硕士学位论文，2009.

2095-4379-(2017)21-0145-01

柳俊伟(1983-)，女，山东人，硕士研究生，就职于金华市人民检察院。