赵中康
河南科技大学法学院，河南 洛阳 471003
“街区制”改革的法律问题研究
赵中康
河南科技大学法学院，河南 洛阳 471003
随着我国政治经济的发展，为了适应社会需要，我国借鉴西方国家的先进城市规划经验，希望能够改变我国交通拥堵，土地利用率低的现状。因此“街区制”这一新名词在我国孕育而生，并准备在全国进行推广。但在推广的过程中由于经验不足而遇到了前行的障碍。对此本文围绕国务院印发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，通过了解街区制的概念和制度依据，从调研结果中分析其改革的困境，并对此提出相应的解决办法。
街区制；公共地役权；建筑物区分所有权；准征收
一、街区制的概念
街区制就是指将小区街道分割成无数密集道路并与城镇主干道结合、使城市路网密度提高、公共交通完善、公共服务设施就近配套的开放街区模式。
简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中提到，街道及其人行道，是城市中的主要公共区域，是一个城市最重要的器官。目前，我国城市发展进入转折时期，城市规划建设中的一些突出问题逐渐凸显，比如土地利用率低、交通拥堵等“城市病”日益严重。为了形成完整路网，提高土地利用率，2016年2月20日，国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称意见)明确指出新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。这对于我国而言，其最大优势就是能使城市生活更便捷、道路交通更通畅最终使经济得以健康发展。
然而，怎幺推行街区制？现有封闭小区居民的利益谁来保障？这都是推行街区制所要面临的问题。
二、街区制改革的理论依据
我国物权法第七十三条规定，建筑区划内的道路、绿地以及其他公共场所、公用设施和物业服务用房均属于业主共有。根据意见可以看出，街区制改革必将对业主对小区内部道路、绿地以及其他的公共基础设施的共有权产生影响。由此看出，街区制改革不改变其建筑物区分所有权中共有权的本质，只是利用方式发生改变。
(一)公共地役权
从公共地役权来说，虽然在我国物权法中没有规定相关的制度，但是对于世界各国来说，公共地役权已经成为街区制改革的重要理论基础之一。公共地役权也被称为保护地役权，是指为了满足公共利益需要，国家对不动产权利人对财产权的行使进行限制，从而使国家或者公众取得一种要求不动产权利人承担某种负担的地役权制度①。与传统地役权不同，公共地役权的受益人为社会公众，但其并不直接与供役地人发生关系。而是政府通过从供役地人处购买取得，实现社会公众的便利以及提高供役地人利用不动产的效益。由此所产生的供役地人容忍义务以及分担共用设施的维持费用的义务，国家必须予以相应补偿，保障公共利益与私人利益之间的平衡。
(二)准征收制度
与国家征收不同，征收是指国家基于公共利益需要，用行政权强制取得集体、个人财产所有权的行政行为。而准征收制度，是政府为了公共利益，对相对人的财产权进行特别的牺牲，而给予财产权人相应补偿的制度。准征收与征收制度最根本的区别就是不转移所有权，但限制所有权人对财产的某些权能的行使，使得权利人不再对共有部分享有用益物权。国家推行街区制改革，主要考虑了广大公共利益，将小区内的道路公共化，其实就是对业主的共有权的限制，该限制行为虽未转移土地所有权，却妨害了业主对土地使用权的独占使用权，使业主权利造成相应的牺牲。
三、街区制改革的困境
图1
街区制改革是我国为更好地促进经济发展向外国借鉴的新模式。但是通过调研由图1可知，由于我国长期以来实行封闭式小区管理，开放式小区所占比例远低于封闭式小区，并且改革经验不足，遂在改革中遇到不少阻力。
(一)小区开放与业主共有权的矛盾
从法律层面来说，根据物权法第七十三条规定，街区制改革不转移其所有权，但与开发商签订商品房买卖合同时，通过登记不仅获得了对建筑物专有部分的所有权，还对小区内的道路及基础设施等配套服务取得了依法属于业主的共有权。比如业主购买小区地上车位，业主对此就取得独占使用权。如果小区开放，势必造成非业主成员可任意通过该小区，在小区的地上车位肆意停放，这样一来，就不可避免的与业主对道路的共有权以及独占使用权相矛盾。
(二)小区安全性降低
图2
图3
从实践上说，小区是公民集中居住、生活的区域，对安全性需求度极高。在调查研究过程中如图2所示，普遍群众对现住小区的安全性还算满意，但如果将小区开放，正如图3所示，小区的安全会受到不同程度的影响，挑战居民的生存环境。如小区内车辆行驶对孩子老人的安全隐患；小区开放后外来流动人口增多，业主的财产安全难以保障。由于面临人身和财产上的威胁，致使街区制改革可能会丧失民众基础。
(三)小区物业压力加大
根据我国合同法和物业管理条例等相关规定，小区在与开发商签订商品房买卖合同同时，业主需与物业管理公司签订物业管理合同。基于此合同，物业公司就需要对小区进行管理对业主负责。但随着小区开放，围墙和门禁逐渐淡出公共视野，物业职能的转变所带来的问题可想而知。针对民众所关心的安全问题以及小区内日益增多的车辆问题，势必增加物业的管理压力。小区的管理职能转变为由物业与政府共同履行，但由于分工不明，其履行过程中可能会出现推诿扯皮的情况，使物业管理形同虚设，业主的切身利益不能得到有效保护。
四、街区制改革的法律建议
街区制改革，对加快我国城市化进程具有历史意义。然而任何改革都不是一蹴而就的。意见出台后的具体落实需要公众参与，运用集体智慧，解决改革中存在的阻力，并预防未来可能出现的问题，在实现公共利益的同时，切实保证公民的正当权利。
(一)为街区制改革提供立法保障
国外的街区制合理有效的存在主要因为其具有相关的法律规范，能够既实现生活便利又有效地保护了居民的安全。习主席曾提出“重大改革要于法有据”。街区制改革不能仅仅局限于物权法等现有的法律基础。可以通过出台地方性法规，因地制宜，对不同的地区采取不同的街区制的推广方法，并对街区内部的业主的合法权益进行合理有效的保护，使业主心安理得地接受街区制改革。
(二)保障共有权利，合理补偿业主
根据国外的经验来看，设立公共地役权制度可以很好解决对街区制改革与建筑物区分所有权的矛盾。国家可以在不剥夺小区业主对小区道路的共有权的基础上，通过业主对小区道路的自行管理，并使公众具有公共地役权所赋予的通行权利，实现小区内部道路与城市道路的畅连，不仅有效地解决了交通拥堵，还缓解了物业与国家管理的压力。但国家必须对为此付出相应义务的业主进行合理的补偿。这就需要相关专业的机构进行评估，并通过公私协商等合法有效的方式进行现实情况的权衡，给业主一个公平合理的补偿款，有效了避免由于征补不均而引发的群体性冲突事件，更维护了社会的长治久安。
(三)多途径听取业主意见
物权法第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施由业主共同决定；物业管理条例第十一规定，关于共有权利的重大事项，由业主共同决定。对封闭式小区是否开放，必然是业主们共同决定的重大事项，因此政府部门应尊重业主的意见。通过采取听证会、走访等方式收集业主的意见，并对该意见进行及时的解释与解决，使广大民众了解国家的政策并参与其中，减少推广的阻力。通过双方博弈的方式达成的解决方案，往往能达到双方利益的最大平衡点。
(四)通过采取试点的方式向全国推广
中国疆域辽阔，不同的地区会受到地理环境、传统习俗等因素的影响，经济发展程度也略有不同。况且街区制对于我国现阶段各方来说都是新名词，其是否符合国民利益都难以定论。因此可以运用改革开放的理论，先开拓“试验田”，随后总结成功的经验和其中的不足，逐步向全国扩展。在调研中发现，成都、大连等城市均已成为街区制改革的先锋。通过这些成功的试点慢慢向全国推行，可以达到事半功倍的效果。
五、结语
城市让生活美好，街区让蝶变发生。国家推广街区制的政策符合了政治、经济的发展需要。对社会进一步转型以及最大程度提高土地利用率具有极大的推动力。在推广中，国家与民众需要上下齐心，通过具体的实施细则尽可能的保证广大人民群众的共同利益，提高公民对街区制改革成功的信心。
[ 注 释 ]
①赵自轩.公共地役权在我国街区制改革中的运用及其实现路径探究[J].政治与法律，2016(8).
[1]李石山，汪安亚，唐义虎.物权法[M].北京：北京大学出版社，2014.7.
[2]于明月.住宅小区街区制研究[J].法制与社会，2016.8(下).
[3]韦雁，刘上.推广街区制的法学迷思[J].人间政法，2016.2.
[4]李嘉然，戴超.探析街区制改革的法律与实践问题[J].法制博览，2016.11(下).
[5]魏豪军，王水涛.私法视域下街区制改革困境极其或然对策[J].法制与社会，2016.8(上).
[6]黄胜开，刘霞.街区制模式下小区道路公共化的法律规制[J].民主与法制，2016.5.
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A
2095-4379-(2017)24-0037-02
赵中康(1995-)，河南郑州人，河南科技大学法学院，2014级本科生。
河南科技大学大学生SRTP项目(项目编号2016089)。
