饶会来
（江西省抚州市东乡区交通运输局，江西 抚州 331800）
一、引言
行政事业单位建立内部控制度，将有利于规范单位业务行为，让各项业务工作有章可依，对加强廉政建设、防范风险具有很大的作用。各单位内控目标的实现过程，必须遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则，这些原则构成统一整体，相互作用、缺一不可。笔者根据近几年来从事内部控制工作的经验，分析行政事业单位内部控制建设和执行中存在的问题，并提出一些应对措施。
二、行政事业单位内部控制建设存在的问题
（一）内部控制环境方面
部分行政事业单位的负责人，对内部控制认识不足，重视程度不够，职工对内部控制认识也不足，认为内部控制是领导的事，与他们很遥远，主动参与的内控人员很少。职工对内部控制认识不足，认为内部控制是领导的事，与他们很遥远，主动参与的内控人员很少。参与内部控制的各科室对内部控制也存在认识不足的问题，认为内部控制是牵头部门的事，自己只是配合，缺乏做事的主动性。许多行政事业单位内部控制组织机构建设只是表现在文件上，好应付上级机关的检查，实际上没有真正组建内部控制机构。牵头单位一头热，其他科室只是表面应付。在内控过程中，各部门缺少沟通，内控工作开展很困难。单位职工对内控意思淡薄，很难做到人人参与内部控制。行政事业单位实行行政首长负责制，最高的决策机构是行政班子会，没有相对独立部门，所以，要建立像企业一样的审计委员会、监事会等相对独立部门很难。
（二）风险评估方面
行政事业单位收支纳入财政预算，如果是在执行过程中存在风险、造成损失，单位也可以通过追加预算的方法来弥补，很少建立风险评估机制。即使建立了，也只是考虑到财务和法律法规方面存在的风险，没有形成整个的风险评估体系，很难应对整个单位经济活动中产生的风险。行政事业单位主要领导对内部控制风险评估不重视，参与评估的人员不作为，风险评估只流于形式，没有认真去设定风险目标、有效进行风险识别、风险分析，最终也没有形成应对风险的有效方法。
（三）风险控制方面
有些行政事业单位的采购、询价、结算由一人办理，工程项目从立项到可行性认证再到工程招（投）标由一部门办理，会计、出纳由一人挑，管会计档案又管支付，开具票据又收入现金。授权制度不够合理，不同级别的岗位对应不同授权，对应上限资金没有封顶，这种设置不符合内控的基本原则，不符合大面额资金进行集体决策的原则。
（四）信息化沟通方面
在网络化时代，各行政事业单位通过信息共享提高了业务运行效率，同时也加强了内部控制的管理。但是由于技术的原因和各单位的信息壁垒，很多信息得不到共享，形成信息孤岛。各部门根据分工，各自完成自己的任务，各部门之间缺乏沟通、各环节工作推动很难，工作效率低下。各种信息不公开、不衔接，还会造成人为控制信息的情况。这种情况可能会造成某些人利用这信息孤岛谋取各人利益，形成腐败的土壤。
（五）评价监督方面
目前行政事业单位对内控制度建设的评价、考核不多，单位重内控制制度建设轻内控评价和监督。有些单位内控考核也只限于对预算执行情况。具体为：对项目资金预算收执行情况分析评价；对人员支出资金预算收支执行情况分析监督评价；对“三公经费”资金预算收支执行情况分析监督评价。内部控制评价没有有效推动内部控制建设开展。在制度上虽然建立考核评价机制，组织结构明确责任主体，但是行政事业单位的内部控制评都是由同级财政部门牵头并组织实施的，落实的力度不大，很难对责任单位处罚，这样必然会导致内控制度的考核和监督只流于形式，执行很难落实到位，对内控制度建设发挥不了作用。
（六）单位业务层面方面
行政事业单位业务层面上控制缺陷主要表现在：很多行政事业单位预算制定、执行、评价由财务部门管理；询价、采购、采购由采购部门统一办理；建设项目可行性研究、施工图预算、招（投）标、合同管理由某一部门组织实施和管理，这些业务项目由某一部门完成，不符合不相容岗位相分离的原则。在单位业务工作中，制衡原则没有真正切入工作流程中。单位的业务流程和流程更新，对应的内控监督没有有效对接，存在两皮现象。
（七）关键岗位管理
很多行政事业单位重要岗位专业比较强，有些单位为了避免工作交接困难，对这些岗位的人员几十年保持不动。也有少数行政事业人手不够，轮岗的条件不具备，但又没有采取有效的监督机制。这种重要岗位不轮岗情况很容易产生舞弊的风险，没有达到内部控制应有的效果，关键岗位轮岗没有落到实处。
三、行政事业单位内部控制建设问题的解决建议和对策
（一）加强内控环境建设
内部控制建设主要领导是第一责任人。然而有些领导对这方面的认识不足，只是在内控制刚启动建设时，开一个大会、动员一下，发个语、表个态，在内建设过程很少参与。主要领导是一个单位的领头羊，领导重视，大家就会积极响应。加强内控的组织制度建设，大部分行政事业单位内部控制建设由财务部牵头，它和其他科室级别相同，工作很推动。很多单位财务部门又是内控监督执行部门和评价部门，这样既当运动员又当裁判员，缺乏公正性，很难对内控工作进行有效评价。必须建立由一把手为组长内部控制领导小组，全面领导内部控制建设。建立由单位纪委部门牵头相对独立内部监部门。财务部门、只对内控建设进行指导，利用会计核算，对内控工作进行日常监督。加强宣传力度，使内控制度深入人心，人人争做内控主人，这样形成一个良好的内控环境。
（二）做好单位内控风险评估与应对策略
行政事业单位各项经费纳入财政预算，但是业务活动中，风险仍然存在，所以，加强内部控制、风险评估制度建设很有必要。必须加强风险识别，确立风险对象，确定风险应对方法。具体表现：聘用人员工资发放及人身伤害的风险，所以，单位必须把聘用人员工资纳入单位预算，为聘用人员购买人身意外损害险；重要岗位必须轮岗，避免舞弊的风险，不具备轮岗条件的，要采取专项审计监督；单位对外投资、对外担保的风险评估，对于风险大的不考虑投资，加大无风险投资，对外担保只考虑单位内部事项，有争议的业务不予担保。还有其他的风险，都必须认真识别评估和控制。
（三）利用制信息化建设加强内部控制建设
利用信息技术手段，加强行政事业单位内部控制建设，建立有效内控信息系统。单位内部各部门之间应实现信息共享，实现内部控制人人参与。从工作的实际出发，把内控流程嵌入到信息系统中，消除人为操控的风险，创建适合单位特点内控信息系统。
（四）设立合理的评价监督体制
行政事业单位的评价监督大部分由同级财政部门组织实施，力度比较差，如由上一级政府部门管理效果会更好。这样评价和监督机制就能够更好促进内控制度的建立和实施。现在很多行政事业单位内部控制评价局限于财务预算上各项经费指标完成情况，其他非财务指标评价很少，所以必须扩大内部控制评审范围。
（五）应用内控方法加强内部控制
行政事业单位内部控制管理的原则既要符合全面性，又要强考虑重要性；即要符合制衡，又要考虑成本效益。正确应用好内控方法是内控制度在单位能够有效落实的保证。在物资采购方面，询价、采购、货款支付必须由不同部来执行；会计与出纳业务分开，管印章与管支票分开、业务部门与档案管理部门分开。但对一些小单位内控条件不具备的，不相容岗位也可以由同一人兼任，但必须加日常监督。进一步完善授权制度，单位制度上都会明确每个岗位的职责和权限，“三重一大”的事项不能授权某个主要领导决定，而应通过集体决定和联签制度。要全面应用内控制度，现阶段，大部分行政事业单位、内控只集中与现金流有关的事项。进一步扩大内部信息公开，让内部信息人人可知、大家共享，促进各部门工作协调发展。各职能部门把各自的职能公布于众，明确审批程序和办事流程，做到办事不求人，这样有利于防范舞弊、预防腐败。要建立举报制度和举报人保密制度，要对举报有功人员给予精神上或物质上的鼓励。使得违法犯罪人员没有生存的土壤，像老鼠过街、人人喊打。对合法的举报人员，要严加保护，要彻底铲除内部保护主义、小团体主义，这样内部控制环境才能清明，内控方法才能深入。
（六）加强特殊资产的内控管理
保证单位资产安全和使用是内部控制作的一项重要目标，无形资产也不例外。必须加强无形资管理，选择具有专业信任能力的人管理，严禁业务不相关人员接触。加快专利技术转化为生产力，加强研发部门对专利研发过程的保护。定期组织专业人才对专利技术进行评估，有效发挥专利的价值。注册商标是一个产品的标志，注册单位必须对注册的产品负责。加强单位文物、古建筑的内部管理控制。对此历史遗留下来宝贵财富，我们不能用常规的内控方式进行管理。这些文物在保养上都必须按工艺流程分工各负其责，内控制度要求很细致。在保管、领用、登记、审核不相容岗位也要分开，有些珍贵文，要经多重审批，保险箱甚至要几个人才能开启。保护文物追求慎重。
四、结束语
我国行政事业单位的内部建立和实施还处于初级阶段，形成一个完整的内部控制体系还需要一个漫长的过程。必须加大内控宣传力度，使内控制度深入人心，人人参与内控工作，行政事业单位的内控工作必定有一个美好的未来！
