陈怡

（上海市住宅建设发展中心（上海市住宅修缮工程质量事务中心），上海 200003）

党的十九大明确将全面实施预算绩效管理作为重点工作部署，为行政事业单位开展预算绩效管理工作提供指引，充分体现了推进改革开放再出发的内在精神。预算绩效管理的核心是强调支出管理中的目标与结果以及与其结果有效性之间的关系，开创了一种新型的、面向结果的管理方式与理念，以提高财政资金使用效益为重点，为行政事业单位提供了先进的经营管理方式。全面预算绩效管理的实施，极大提升了行政事业单位的经营管理效率，以预算为对象开展绩效管理活动，将绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价及结果应用管理分别纳入预算编制、审核、执行监督、考核的全过程，与传统预算相比，更具科学性。

一、全面实施预算绩效管理的必要性

以2019年上半年的财政数据为例，1-6月全国一般公共预算收入累计为107846亿元，同比增长3.4%，全国一般公共预算支出为123538亿元，同比增长10.7%，财政收支矛盾日益突出，“增收、减支、提效”已经成为主旋律。加快建成全面预算绩效管理新体系，充分发挥财政在推进现代化建设中的职能作用。而上海作为在全面实施预算绩效管理领域中的先行者，更提出了将在2021年底，在全市范围内形成“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制。

二、行政事业单位实施预算绩效管理中存在的问题及困难

现阶段全面预算绩效管理工作已经在行政事业单位开始实施，形成了不少好的经验及办法，但随着我国经济的不断发展和事业单位分类改革的进行，从实践效果来看，运行效果并不理想，主要表现在以下方面：

（一）对于预算绩效管理缺乏科学的认识

目前，我国行政事业单位预算绩效管理还处于一个不断探索阶段，各方面配套条件尚不成熟，单位预算管理人员专业性不强，缺乏完整的预算绩效管理意识，将预算管理和绩效管理的概念割裂，并没有形成一个完整的联合体。大多数行政事业单位在预算管理过程中，更多的是停留在简单的计算、调整、审核等过程，尚未适应预算绩效考核管理方式带来的改变，严重受到传统观念制约，没有明确预算绩效管理中将制定预算、制定绩效目标与考核等融为一体的管理意义与目的。

（二）绩效目标设定难以细化与量化、绩效评价可操作性难度较大

现阶段，财政部等部门虽先后出台了相关政策文件来明确规范预算绩效评价指标体系，但不同级别、不同类别乃至不同地区的行政事业单位都具有各自不同的特点，现行的指标体系并不具备针对性，无法满足不同行业中单位的个性化需求。而各个地区的绩效评价指标也缺乏统一的规范，有些地区侧重事前控制，有些地区更偏向事后评价，常常出现各自为政的情况。这些评价指标中以定性指标居多，定量指标偏少，有些单位为了减轻工作量，将可以通过大数据分析得出的定量指标人为地转化为定性指标，从而影响了绩效评价的科学性与全面性。

（三）绩效管理执行力不强，难以和预算有机结合

我国现行的绩效管理仍处在以事后评价为主的阶段，缺少对于项目执行全过程的介入与评价。财务预算管理与业务管理的配合度不够，难以形成合力，造成财务部门在项目的事前介入与过程跟踪中的控制力度不够。项目管理未能在财务数据分析的基础上及时系统地反映绩效目标的运行情况和实现情况，而预算管理也未能在执行过程中发挥统筹、监督、控制的作用对目标的实现度及完成情况进行及时的纠偏。

（四）预算绩效评价的公开力度不够

目前，我国已经逐渐地向社会公众公开预算绩效评价的相关信息，但总体来说，滞后性较强，透明度也较低。大部分省级政府只将1/3的财政信息对外公示，无论从公开的范围、公开的渠道以及公开的信息量来说，都还远远不够。同时，预算信息的低透明度也会导致预算绩效评价由于缺乏外界的监督，出现实施不到位的现象，对于绩效目标的实现造成阻碍。

三、从绩效角度提高行政事业单位预算管理水平的措施

将绩效引入财务预算管理的全过程，形成“用钱必考核，花钱必问责”的新常态，建立一个健康有序的运行机制，通过绩效考核推动预算管理工作的开展，有利于提高预算管理执行效率，优化行政事业单位经营管理结构，从根本上发挥财政资金的指引作用。具体来说，可以从以下方面加强预算绩效管理：

（一）加大宣传引导，树立全员预算绩效管理的理念

预算绩效管理是当前各级政府财政管理工作关注的重点，各级财政及财务部门应通过各种渠道，如业务培训、专题报告、信息公开等方式，扩大预算绩效的影响力，将预算绩效的概念深植于每位员工的心中，让每位员工从根本上重视绩效考核。强调预算绩效是“一把手”工作，努力转变行政事业单位领导层的思想，明确预算绩效管理的实现需要多方的支持与参与。而这个实现的过程只有通过全员参与，资源才能在每一个环节被合理分配，资金的使用效益才能最大化。从当前预算管理机构来看，大多数行政事业单位都将财务部门列为预算管理职能部门，全面实施预算绩效对财务人员的工作水平提出了更高的要求，为充分发挥财务人员专长，行政事业单位财务人员应不断加强自身专业知识学习，更多地了解单位的每项业务工作，为新时期下预算绩效管理工作提供助力。

（二）引入成本概念，量化绩效指标，设定科学合理的绩效评价方法

应打破传统的预算管理模式，为不同地区、不同类型的行政事业单位量身定做不同的绩效指标体系，增强指标的针对性，管理的科学性与合理性。例如，以笔者所在的工作单位为例，本单位系上海市住建委房管局下属的事业单位，主要负责上海市保障性住房大型居住社区的建设与协调推进工作，笔者总结了以下几个方面可选做绩效指标中的定量指标。其中包括：大居土地款差价收取的进度、保障性住房公建及内外市政配套项目建设完成率、装配式建设方式及BIM技术在新建保障房中的使用率、大居征收安置房源价格评估完成情况等，这些都可以用作数据支撑反应绩效目标的完成情况。行政事业单位应加大研究力度，尽快分析建立符合本部门、本行业特点的绩效目标指标体系，满足新形势下预算绩效管理的要求。

现行的预算绩效评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，各单位在绩效评价过程中随着不同的时期、不同的阶段采取不同的评价方法，也可以根据不同的评价对象，采用一种或多种方法结合运用，确保绩效评价的客观公正、规范有效。

（三）加强绩效管理执行力度，形成“多位一体”的管理模式

为充分发挥预算管理指引作用，行政事业单位应从本单位的实际情况出发，制定符合本单位实际情况的预算考核机制，将预算管理环节中的编制、审核、下达、执行等环节和绩效管理的分析、反馈、考核环节有机结合，用绩效考核工具推动预算管理的优化，提升预算管理效率。一是在加强绩效管理执行力方面，健全管理责任人考核制度，细化责任人职责，建立严格的考核机制，对责任人实行终身考核责任制。同时，发挥内部审计职能，建立绩效审计内部监督机制，对审计过程中发现的各种违规行为及时上报，将风险控制在合理范围内。二是预算决策阶段，应提前介入决策环节，建立事前绩效评估机制，明确绩效目标，将考核目标作为评估重要内容，各单位在上报预算时应结合目标进行上报，未通过评估或未按规定上报的，不得申请预算，限制资金使用。三是预算编制环节，嵌入绩效考核目标，从考核目标出发，在编制预算时，对采购、成本、费用、收入等因素进行分析，使其编制有充分的设立依据和规范的立项流程，有保障目标实现的制度和措施。四是在预算执行过程中，实时监控预算执行情况，将执行结果和绩效目标进行联合分析，对偏离目标、未达预期的经营行为进行纠偏或调整，分析存在问题的原因，及时上报单位管理层，确保预算和战略目标一致。

（四）提高信息透明度，推进预算绩效数据公开

当前，预算绩效评价的信息大多只能从政府门户网站及财政部官网获取，预算绩效评价结果的公开力度不够。有些地方仅选择性地公开绩效项目金额、绩效自评项目数和部分自评表，而有些地方仅公开绩效评价结果为合格以上的项目，造成透明度的缺失。在这一点上，可以借鉴国外的先进经验，开放网络平台，将所有的与预算绩效项目相关的数据统一公布在一个网站上，方便公众查阅，提高信息使用率。而在公开内容方面，更应加强制度建设，统一公开预算绩效评价信息的框架，规范公开的内容结构，增大公开的覆盖范围，推动预算绩效评价信息透明度的进一步提升。

四、结束语

综上所述，预算绩效考核对行政事业单位的经营管理起着非常重要的作用，是行政事业单位未来管理的重要工具，是提升自身服务能级的重要方法。对行政事业单位来说，如何建立完善科学规范、公开透明的预算绩效管理机制，将预算指引的作用充分发挥出来，并同时结合绩效考核的激励作用，是单位需要重点考虑的战略管理方向，未来还将继续深入探索，在管理过程中不断改进，切实提高预算管理水平。