李捷嵩
摘 要：保障性住房是帮助农民工群体顺利度过进城工作的初级阶段、更好地融入城市生活的基础。本文分析总结了新型城镇化下保障房模式与特点，详细梳理了“十二五”期间保障房融资现状，当前保障房建设投入具有典型政府主导特点，各级财政投入、土地收入收益、住房公积金是重要资金来源，社会性投入不足，保障房建设资金缺口巨大，严重牵制了保障房的可持续发展，并对融资难题提出相关政策建议。
关键词：新型城镇化；保障房；融资
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.10
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）05-0075-06
改革开放以来，我国步入了快速城镇化阶段，据国家发改委编写的《国家新型城镇化报告2015》数据显示，我国城镇化率从1978—2014年，年均提高约1个百分点，2015年我国城镇化率达到56.1%，户籍人口城镇化率达到39.9%，城镇常住人口由1981年1.7亿人增加到7.5亿人，城市数量由1981年19个增加到653个，城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里增加到2015年的4.9万平方公里。我国当前正处在全面建设小康社会、实现经济转型升级的决定性阶段，积极有序地推进城镇化建设对于扩大内需、促进消费具有着重大意义。在过去的快速城镇化进程中，中国不可避免地出现了诸多问题，比如农业人口市民化进程滞后、粗放低效的土地扩张、环境污染严重、交通堵塞、城中村等突出问题。为推进城镇化并解决这些问题，我国2014 年出台 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，正式确定了新型城镇化的发展战略和未来规划。新型城镇化坚持以人为核心、统筹城乡、集约高效、生态文明、文化传承的基本原则，更加追求城镇化质量的提升，强调全面协调可持续发展，而实现农村人口向城市转移并市民化是能否实现新型城镇化的决定性因素。
一、 新型城镇化下保障房模式与特点
农村人口在向城市转移过程中，初期工作大多收入不高，普遍存在购房难甚至租房难的问题，严重阻碍了城镇化进程的推进，而保障性住房的存在能够帮助农民工群体顺利度过进城工作的初级阶段，更好地融入城市生活。保障房体系经历了从简到繁再从繁到简的发展过程，从早期的经济适用房发展到后期的经济适用房、廉租房、棚改房、公租房、两限房并存的多层次体系。随着两限房于2010年退出保障房统计口径和2013年公租房和廉租房并轨，最终形成了现在的经济适用房、公租房和棚改房的综合保障体系。新型城镇化框架下保障房存在以下特点：
（一）以公租房为基础
2013年12月住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合下发关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知。自2014年起，廉租房纳入公租房实行统一规划管理。并轨前，由于廉租房和公租房都是针对低收入人群提供租房服务，大部分申请者并不能区分两者差别，对于选择申请哪类保障房困惑不已，且两类保障房申请流程不仅繁琐而且有所差异，给申请人带来困扰也给管理带来极大的不便。并轨后，申请人只需申请公租房，并且不受区域和户籍限制，对申请人更加公平，统一的规划管理也很大程度上降低了管理成本。
（二）市场筹集房源、政府给予补贴
我国房地产市场较高的空置率问题一直饱受诟病，IMF在2015年宣称的“10亿平方米”的空置面积和2013年西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心（CHFS）统计的22.4%的空置率，充分体现出住宅严重过剩的现状。2015年末，住建部宣布自2016年起不再新建公租房，而是采用通过市场筹集房源、政府给予租金补贴的形式。通过市场筹集保障房房源的做法能够在一定程度上消化现有库存，减少政府直接投资，减轻政府管理压力。租金补贴的方式利用市场手段促进了保障房未来可持续发展，不同于向申请者直接提供住房的实物配租，地方政府向符合条件的申请对象按规定标准发放住房租金补贴，获准人在市场自由租赁符合规定的住房。这一方式借鉴于美国“租房券”政策，不仅缓解政府财政压力，也使得获准人能够根据自己实际情况自由选择更适合的地段租房。
（三）加快棚改、农村危房改造
棚户区是传统城镇化快速发展带来的弊端之一，存在房屋质量差、基础设施不配套、环境脏乱等问题。新型城镇化强调农民工不只是进入城市工作，更重要的真正融入城市生活，享受相同的公共服务，棚户区显然与政策背道而驰，为改善这类居民的居住条件，促进社会公平，美化城市形象，推进棚户区改造工程至关重要。2016年，全国棚户区改造计划开工600万套，全年实际开工606万套，完成投资1.48万亿元。为加快棚户区和农村危房的改造，中央政府和地方政府给予了大力支持，并推出了一系列政策以降低改造成本，缩短安置时间，尽量避免城市贫民窟的出现。
二、 保障房建设融资难题
综合来看，目前保障性住房建设有三类融资渠道：（1）政策性融资，政府调用土地出让金、公积金投资盈余部分，或财政拨款直接出资；（2）商业性融资，如银行贷款、信托、债券、中期票据等；（3）企业自筹，政府委托资金雄厚的企业进行代建。其中政府主导地位十分明显，承担了绝大多数资金压力，给未来保障性住房持续发展带来了隐患。表1显示“十二五”期间保障性住房各级财政投入，稳定在2.2%到2.5%之间，投入金额从2011年的2609.54 亿元上升到2015 年的3907.35 亿元。表2显示了“十二五”期间各类保障性住房财政投入情况，公共租赁租房（含原廉租住房）、棚户区改造和农村危房改造是占据资金最多的三类保障房类型。其中，各级财政用于公共租赁租房（含原廉租住房）支出5770.32亿元，占35.82%；用于各类棚户区改造支出4024.88亿元，占24.99%；用于农村危房改造支出2047.52亿元，占12.71%。财政投入不断增加的背后带来的问题是地方债务规模持续扩大： 根据审计署2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》显示，我国发展保障性住房仅三年时间，地方保障房建设直接债务余额已达到6851.71亿，包含或有债务后达到一万亿之多，占地方债务余额总额的6.8%。其中部分省、市、县、乡负有偿还责任债务的债务率高于100%。
长期以来，土地出让金一直是地方政府财政收入的主要源泉，为填补快速增长的地方债务缺口，地方政府有提高地价的潜在动机，不利于保障房建设。此外，保障房建设要求地方政府每年提取一定比例的土地出让净收益作为资金来源。但根据财政部《全国土地出让收支情况》数据可以看出，近年来保障性安居工程支出占土地出让收益比例在逐年提高，该比例从2011年7.03%上升到2015年12.09%。尽管如此，即便是支出比例最高的2015年也远远没有达到“土地出让收益不少于10%用于廉租房建设”的要求，2015年在土地出让收益用于保障性安居工程支出823.49亿元中，棚户区改造支出占据了308.54亿元，其余类型保障房支出共514.95亿元，包含廉租房在内的其余类型保障房支出共占土地出让收益的比例为7.56%。因此，应当加强对土地出让收益用于保障性安居工程的实际情况的监管，按照要求严格执行。
2009年底，住建部等七部门联合发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》。当时地方政府的融资渠道问题未得到妥善解决，因此才有了住房公积金贷款投向保障房建设长期贷款试点的决定。然而，住建部2016年宣布2016年不再接受新增试点申请，住建部、人民银行的统计数据显示，截至2015年底，全国试点为保障房建设发放的住房公积金贷款达到1107.53亿元的规模，住房公积金在“十二五”期间为弥补保障安居工程资金缺口做出了重大贡献。但是，按照《住房公积金管理条例》等法律性文件的规定，住房公积金的投资方向只有国债，因此对住房公积金用于障安居工程建设一直有较大争议。根据规定，经适房和列入保障性住房规划的城市棚改房建设贷款的贷款期限最长不超过3年；政府投资的公租房建设贷款的贷款期限最长不超过5年。经适房和棚改房通过销售回笼资金，3年贷款期限能够满足建设资金需求；但公租房5年贷款期限与公租房较长的投资回收期相比不能很好地契合，持续性问题较为突出。此外，在极个别地区或试点项目上有逾期现象出现。根据住建部、人民银行统计数据，2015年全年，试点项目贷款逾期额2.38亿元，逾期率0.77%。全年未使用项目贷款风险准备金核销呆坏账。年末项目贷款风险准备金余额19.37亿元，占试点项目贷款余额的6.24%。项目贷款逾期额与项目贷款风险准备金余额的比例为12.29%。
尽管近年来我国推行了若干政策以吸引民间资金共同参与，但由于保障房具有投入高、收益低、周期长的特点，对民间资金吸引力较小，参与保障房建设的资金有限。在社会性投入中，银行贷款占据了绝对主导地位。央行的公开数据显示：保障性住房开发贷款2011—2013年新增额稳定在1500-1800亿元间，而在最后两年发生了大幅跳跃，2015 年新增住房保障贷款高达6761 亿元，占同期房产开发贷款增量比例高达92.7%，“十二五”期间累计新增额15957亿元。用于支持保障性住房开发的银行贷款有十分明显的扩张趋势，截止2015年底保障性住房贷款余额高达18200亿元，可见近年来政府支已远远不足以支撑保障房的大规模扩建，巨大的资金缺口为银行带来较大压力和风险，亟需创新保障房筹资机制，破解融资难题，让更多的社会资金加入到保障性住房建设中。
三、 保障房融资政策建议
近年来我国尝试采取了一系列措施缓解保障房建设资金压力，例如配建模式和PPP 模式等。配建模式指政府对所有用于商品住房建设的地块，强制性分配保障性住房指标的模式。在项目完工后，保障房按合同约定无偿移交给政府指定部门或由政府按照约定的价格进行回购，保障房产权均归政府所有。对政府而言，有效地将房地产开发商投入保障房建设，缓解了资金压力，降低了管理成本；对保障人群而言，相对于政府集中建设带来的选址偏、周边配套不全等问题，能够享受更好的周边配套和生活环境，有效预防了贫民窟、城中村等城市疾病。PPP 模式指政府向社会公开招标选择合适的项目合作伙伴，共同设立项目公司，保障房的租金收入和政府补贴共同为其收入来源。但我国已确定不再新建保障房而转型市场筹集房源的发展方向，以上两种创新融资方式无用武之地，创新其他方式成为下阶段解决保障房融资的关键。
（一）拓宽融资渠道，吸引民资参与
美国利用住房抵押贷款证券（MBS）、抵押债务证券（CDO）等资产化证券在发展含保障房在内的房地产取得了显着效果，我国应根据实际情况加以借鉴。在保障房证券化过程中，美国低收入家庭住房建设税收抵免计划（Low Income Housing Tax Credit，缩写LIHTC）至关重要，LIHTC计划规定投资于廉租房的公司会在10年内每年给予一定税收返还，大大激励了社会资金参与投入廉租房建设。除了政府加大税收补贴外，我国可以尝试将“先租后售”模式的保障房项目进行统一打包作为标的资产，并加入信用增级发行证券化产品，以此保证能够获得足够的收益。在股权融资方面，发达国家普遍运用的房地产投资基金（REITs）在国内一直处于酝酿阶段，但我国正逐步放开管制并多次尝试了类REITs产品，例如2014年推出的“中信启航专项资产管理计划”、2015年推出的“鹏海REITs发起式基金”等。其中“鹏海REITs发起式基金”已十分接近真正的REITs产品。尽管保障房租金远远低于市场租金，但由于土地成本由政府承担且开发商享受一定税收优惠，保障房成本更是远远低于市场商品房成本，因此就收益而言保障房REITs具备可行性。即便单独保障房收益不足以吸引投资者，我国可以尝试将保障房与商业资产或住宅资产打包形成REITs产品。同时，鼓励公共基金、保险资金等共同参与。在运用金融工具对保障房融资时，注重确保较高稳定的入住率，以保证稳定的现金流流入，鼓励“先租后售”模式以缩短资金回笼时间，提高资金利用效率。
（二）建立统一的管理机构，规范透明的融资机制
当前多地单独成立保障性住房相关机构，比如北京市2011年组建了北京市保障性住房建设投资中心，主要承担市级保障性住房投融资、建设收购和运营管理三大平台职能。然而没有一个全国性质的管理机构进行统一管理，各地在申请、分配、租后管理、退出机制上都有差异，信息交流不够及时，严重影响了共同发展。当前我国部分地区保障房供不应求而部分地区却出现较高的空置率，供需严重不匹配。因此，有必要进一步建立规范健全、公平合理、公开透明的申请、审批、监管制度，提高管理效率和服务水平。设立统一融资平台，综合采用多种创新融资方式，在全国市场上现融资不仅能够分散风险，而且能够有效的降低整体融资成本。
（三）完善公租房租金定价机制，实现租金动态调整
当前我国公租房租金多为固定型定价，然而即便都符合公租房申请标准的人群，实际家庭收入情况也有较大差异，定价过低会给保障房建设带来更大资金压力，而定价过高会给贫困家庭带来较大财务困难，因此公租房租金应该效仿美国等发达国家根据具体家庭情况动态调整租金，美国1937年新出台的《住房法》规定承租家庭按总收入的 25%～30%缴纳房租，既有利于能够服务于更广泛人群，又有利于未来可持续发展。为实现利用金融工具融资，合适的租金收入水平不可或缺，通过混合不同区域不同收入人群的公租房租金，在分散风险的同时将收益维系在适当水平。
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