颜蕾 符悦笙 莫瑾 杨祖希
摘 要：2021我国进入全面建设乡村振兴阶段，财政预算专门安排用于支持巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的资金，用于发展农村产业和基础设施配套建设。在此过程中，金融协同推进作用有所不足，金融服务“三农”仍存在惜贷惧贷现象。本文通过分类选取样本，实地调研A市13个村集体产业项目及与相关职能部门座谈，分析财政衔接资金产业项目效益，从金融如何赋能财政资金的角度，提出培育壮大农村市场主体、建立“政银保担”风险补偿机制以及建立农村资产确权和流转平台的建议。
关键词：乡村振兴；村集体产业；风险补偿机制
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.03.008
中图分类号：F812.8；F323 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2023）03－0071－08
近年来，财政金融协调支持乡村振兴的模式不断创新，民间资本投向农业农村的资金规模持续增加，领域不断扩展，但财政保障压力持续增大，资金使用效率不高，财政撬动金融的作用力度不强、创新不足，民间资本投资效率不高，缺少良好的乡村振兴产业发展环境。本文以A市为视角，实地调查研究全市衔接资金分配结构，聚焦衔接资金中用于产业发展①的资金使用情况、运作模式和实际使用效益，分析衔接资金效益差导致许多村集体经济发展不起来，存在大量“空壳村”“薄弱村”的原因，结合A市目前信贷资源在第一产业的投入占比仅22%，金融投入三农比例低的现状，探讨研究如何发挥衔接资金的撬动作用，通过调整衔接资金的运用模式，完善和培育市场主体，在市场主体具有更好的承接和使用资金的能力基础上，建立政银保担风险补偿资金池机制，引导更多金融资源投入“三农”领域。
一、财政衔接资金产业项目运营基本情况
（一）财政衔接资金分配和使用情况
我国在2020年完成脱贫攻坚任务，实现全面脱贫。中共中央为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，要求为期5年（2021—2025年）的时间实现衔接过渡。财政部于2021年发文规定中央财政专项扶贫资金更名为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（以下简称“衔接资金”）。为落实财政部等六部委关于加强衔接资金使用管理的指导意见精神，2022年H省财政厅等部门出台《关于加强衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的实施意见》，要求衔接资金优先支持联农带农富农产业发展，提高衔接资金用于产业发展的比重。2022—2025年，中央、省、市县三级衔接资金合计用于产业的比重不低于55%，且不低于上年度占比。
2022年，A市共安排衔接资金2.67亿①到相关市级部门和17个镇，共实施190个项目。截至2022年6月末，已开工176个，开工率92.6%，已完工47个，完工率24.7%，资金支出1.4亿元，支出进度50.6%。具体分配和使用情况如下。
1.衔接资金分配情况。衔接资金主要用于发展产业和建设基础设施。其中：发展产业1.48亿元，占比54.7%，且主要用于到村产业，到村产业衔接资金占产业发展资金的94.9%；基础设施建设1.15亿元，占比42.2%（见表1）。
2.衔接资金使用情况。金融资源赋能农业产业项目，调研对象为用于到村产业项目的衔接资金，重点聚焦联农富农产业发展。按照政策要求，产业项目应通过协议、方案等形式，明确土地流转、就业务工、带动生产、帮助产销对接、资产入股、收益分红等利益联结机制，带动村集体经济发展。
A市衔接资金的扶持方式有三种：一是村集体产业项目，村集体经济组织将衔接资金投入生产和销售，自主发展产业。2022年财政衔接资金项目17个，占比36%，金额4007.63万元，占比31.7%；二是资产租赁合作项目，村集体经济组织通过招投标、竞争性谈判、村民“一事一议”等方式确定合作主体，并结合项目资产规模、帮扶带动利益联结机制和市场行情等因素综合确定资产租金。该类项目28个，占比59.6%，金额8338.05万元，占比65.9%；三是资产入股合作项目，村资产入股企业合作项目，按照约定周期村集体获取项目收益分红。该类项目2个，占比4%，金额300万元，占比2.3%。
（二）衔接资金产业项目运营情况
1.村集体产业项目。该模式下村集体经济组织（以下简称“村公司”）将衔接资金自主谋划产业项目、投入生产、自主销售，盈利所得主要留存未分配利润或用于村道路基础设施维修建设、支付外聘技术管理人员费用。据调研样本项目①，资金投入构成大致为：承包土地（支付村民小组土地租赁费）、支付当地村民务工工资、购买生产资料，三者比重3：4：3。据初步测算②及向村两委干部了解，大多数项目实际亏损。如A市W生态农业有限公司2020—2022年收到财政资金合计480万元，扣除承包土地和生产设备费用，物资和人工生产成本约为300万元，但销售农产品进账收入累计154万元，即仅流动成本和销售收入相抵为亏损146万元。
2.资产租赁合作项目。该模式下村公司依托衔接资金承包撂荒地或闲置房屋，建成厂房、种养殖基地或电商平台等，将形成的固定资产通过招商引资出租，承租方负责具体运营并带动周边村民就业，村公司享受承租人支付的固定租金收入（部分项目约定了若干年后按一定涨幅支付租金），或产业项目营收的保底收入。仅从衔接资金投入和项目投产后村集体收入比对，初步统计，6年内收回投入成本项目2个，占比7%；7～10年回本项目2个，占比7%；11～15年项目14个，占比50%；20年（含）以上项目9个，占比32%。
3.资产入股合作项目。截至调研日（2022年7月末），该类项目均未开工，资金等项目现象明显，据了解主要是土地未解决，前期项目谋划储备质量不高，要素保障不到位。
二、财政衔接资金产业项目运营中存在的问题
（一）村集体产业项目收入单一化，政企不分制约集体经济可持续发展
从整体经济社会效益看，村集体产业项目运营模式能够盘活撂荒地和闲置房屋等资产，有利于增加农民收入，提高乡村治理水平。然而随着市场化进程加快，该类型产业项目仍面临很多现实问题。一是村集体产业项目经济收入单一化、产业低端化。除少部分村集体有一定产业基础外，许多村集体项目缺乏稳定的订单销售渠道，受上下游市场价格影响大，而自身溢价能力有限，导致利润空间易受挤压，从村集体经济近2～3年的周期观察，权责发生制测算的投入产出比低，年利润薄。二是“政企不分”问题依然突出，村公司主要经营管理人员均为村两委干部和乡村振兴工作人员，脱贫攻坚和疫情防控任务艰巨，既承担行政工作又负责集体经济经营管理，缺少营商的专业能力，和壮大村集体经济的工作精力。加之村两委干部仅有2500元/月的财政补贴，且村集体产业项目收益未建立与村两委和振兴工作队干部的利益联结机制，可持续发展动力弱化。三是难以形成乡村产业的规模化、专业化发展。村公司作为产业主体，由于集体经济利润和村干部无利益联结机制，后者保有“有多少钱办多大事”的思想，缺少扩大生产的融资需求，难以推动乡村产业向组织化、规模化和专业化发展。
（二）资产租赁合作项目较好地提高村集体资产经营效益，但衔接资金保值增值实现周期较长
“村集体+公司（致富能人）+农户”的资产租赁合作项目模式，有效解决村集体自身技术、人员和市场短板问题。衔接资金投入形成的固定资产，可为乡镇发展积累厚实家底。合作企业具有信贷资质，可利用自有资金和信贷资源做大做强农村生产经营。但该模式下就项目本身的利润分配方式，八成以上的项目收到的分红需11年以上才能匹配衔接资金投入成本，当前较长的项目合作时间增加了村集体获得收益分红的不确定性，不利于衔接资金实现保值增值。如A市P镇，全镇9个村委会统筹1130万元衔接资金，建设槟榔初加工厂房和购买机械器具，以每年200万元价格租赁给企业，尽管6年可以回本，但该行业目前国内部分地区属于限制产业，一旦国家政策变化，槟榔加工行业受到影响，衔接资金回本将是一个问题。
（三）资产入股合作项目本质上属于资金借贷，带农富农作用不明显
该模式主要做法是村委会牵头产业项目实施主体签署协议，将衔接资金交由主体使用，并约定3～10年合作期，期间主体按5%～10%年化收益率定期向村委会分红，期满一次性返还原始投入资金。由于约定固定期限、收益率和到期返还本金，本质上讲此种合作模式属于资金借贷，所谓“分红”实质是资金利息。除了前述该类型项目至调研日因部分因素未开工外，还有如下弊端：一是行政主导项目选择，衔接资金投入项目实施主体后资金使用不受村集体管控，资金风险隐患大；二是项目虽提供就业岗位，但多数为临时务工，项目投入资金仅获取收益分红，未发挥资金变资产、带农富农发展产业的作用。如A市W镇J村委会2020年投入80万元与企业合作养殖和牛，企业承诺每年分红8万元，但至调研日，不仅未能取得分红，合作公司资金链出现问题，需通过法律诉讼手段拿回本金。
三、金融支持财政衔接资金产业项目的必要性
（一）村集体产业发展资金来源全为财政衔接资金存在一定的弊端
一是过度追求保本。村集体产业发展资金来源若全为财政衔接资金，为避免出现投资失败，造成国有资产流失，村集体负责人往往求稳，偏好选择保本的项目进行投资，政治意义大于经济意义。二是造成财政吃紧。近年来，经济下行叠加疫情影响，国家施行宽松的财政政策，村集体产业发展资金来源若全为财政衔接资金，势必增加国库压力。三是财政投入效益不高。综合前两点弊端，财政资金机会成本无形加大，政府投入较多财政资源却未能取得预期效益。
（二）当前金融投入乡村振兴领域并不充分，“三农”领域“融资难”和金融机构“难投入”并存
一方面，抵押担保手续不健全，农业经营主体融资难。由于农业抵质押物品种和有效性不足，尚未建立抵押物价值评估和确权流转登记平台，目前土地承包经营权和集体经营性建设用地用权等仅能作为一种增信方式，对贷款风险补充作用不明显。截至2022年6月末，A市农业抵质押贷款余额2.86亿元（见表3），有抵押担保的涉农贷款规模很小。此外，A市当前融资担保体系建设较为落后，目前A市仅有2家融资担保公司，1家为当地注册的中小企业融资担保公司，1家为分支机构。2020年、2021年和2022年6月末，有担保的农业贷款余额分别为1.38亿元、1.21亿元和1.29亿元，占全部农业贷款的比重最高为2020年末的20%，担保业务整体萎靡，也是农业经营主体“融资难”的主要原因。另一方面，由于财政资金的大量投入，造成乡村振兴产业“不缺资金、等靠项目”，以致于金融资源“难投入”。据统计，2020年、2021年和2022年上半年，A市农业贷款余额分别为6.89亿元、6.95亿元和6.88亿元，增速分别为20.6%、0.9%、-5.6%，占各项贷款比重分别为3.6%、3.4%、3.2%，增速及占比均呈下降趋势。保险方面同样存在供需双侧难点，农业保险政策性险种有承保数量限制，而商业险的高额保费成本使得农业经营主体在头年购买保险如果当年未发生灾害，次年则不愿意续保。
（三）资产入股合作项目实属“变相借贷”，资金贷后风险隐患大
财政衔接资金产业项目运营方式为资产入股合作的项目，由于约定固定的期限、收益率和到期回收金额，名义上是项目合作，本质上同资金借贷。在该模式下，衔接资金投入项目实施主体后资金使用不受村集体管控，资金风险隐患较大；也未能发挥资金变资产、带农富农发展产业的作用；且资金到期收回后经常闲置，难以及时重新投入使用。何不如直接通过金融借贷形式支持乡村振兴项目实施主体，通过银行对资金进行管控，降低资金风险。
四、金融赋能衔接资金产业项目的方案设计和可操作性评估
按照“政府主导、市场运作、风险共担”的原则，构建一套融入政府、银行、保险公司、担保公司的“政银保担”金融赋能衔接资金产业的风险补偿机制，促进各方风险共担、利益共享。
（一）机制设计
政府搭台协调各方，设立衔接资金项目“政银保担”资金池，包括保险保费补贴及“政银保担”风险补偿基金两部分。保险公司为产业项目的涉农公司或政府性农业投资平台公司提供适合乡村振兴产业发展的完全成本保险，保险主要是保障因客观因素造成损失的农产品投入成本得到赔付，确保农业生产资金链不断，损失后经营主体能快速恢复再生产。保险的参与促进后续信贷和担保资金的敢贷、愿贷和能贷。此环节政府保费补贴60%（按照《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，中央、省级和市级共同补贴），投保公司自付40%。资金池除了上述保险保费补贴外，同时设“政银担”风险补偿基金，银行向衔接资金主导的农业产业项目放大补偿资金的10倍（以内）发放贷款。担保为该类项目协同增信，解决农业经营主体无抵押物难以申请贷款的难题，此外可从增强重点支持对象还款责任和违约成本的角度综合设置反担保措施，不以实物抵押为必要条件。此环节如果贷款发生损失，风险补偿资金、担保公司、银行按照2：2：6比例承担贷款损失。
（二）资金及相关方利益实现测算
根据A市近两年衔接资金分配情况，每年安排的产业发展类衔接资金约1.5亿元，加上其他各类乡村振兴资金，A市发展乡村振兴产业需求约为2亿元。如果2亿元全部以信贷资金满足，按照银行信贷基本条件为公司自有资金，信贷资金为3：7匡算，2亿元信贷资金支持产业的投入成本为2.85亿元。保额按保障投入成本估算，参照国内农业保费约为保额的2%～12%，取10%保费计算的完全成本保费为2850万元，政府补贴60%，则需安排1710万元（包含中央、省级、市级）用于补贴保险费用。在财政补贴保费基础上，设立2000万元“政银担”风险补偿基金，按照涉农贷款不良率容忍度5%测算，2亿元信贷资金不良贷款额1000万元。按照2：2：6的分担比例，政府承担200万元损失补偿。
（三）金融赋能财政的创新模式实现多方共赢
政府合计出资设立3710万元资金池，即可替代2亿元衔接资金产业发展项目的资金需求。具体各方共赢体现在：一是政府实现“花小钱办大事”的目标。综上所述，政府仅付出1710万元保险补贴费用，出资设立2000万元风险补偿资金，实际保费补贴和风险代偿为1910万元，即可引入2亿信贷资金支持近3亿元规模的乡村振兴产业，有力促进村集体产业市场化、规模化发展，实现“花小钱办大事”目标。二是村委会发挥自身优势，巩固村集体产业发展的联农带农长效机制。村委会发挥统一集中当地闲置土地、房屋的作用，归集土地资源出租给合作公司或村投平台公司，解决政企不分掣肘的技术、市场、品牌难题。三是产业项目主体获取稳定资源和低成本资金。由于土地、闲置农村资源问题由村委会负责收归，产业项目主体可直接承租土地大规模发展生产，又由于有保险和政府的风险补偿，产业项目贷款利率将明显下降，同时也将获得较低的担保费率，总体资金成本可控。四是银行拓展“三农”信贷服务空间，贷款投放压力小。该模式下的产业项目已经承保，银行贷款供给意愿明显增加，加之风险补偿机制下，发放2亿元产业发展贷款按照5%利率计算的贷款利息1000万元，银行承担的可能损失600万元①，总体收益可观。五是担保公司有利可图。按照1%担保费率计算，2亿元贷款担保可获200万元担保费用，承担的代偿损失为200万元。考虑到贷款损失为按最大风险估算，总体而言担保公司有利可图。
五、金融赋能衔接资金产业项目的配套建议
（一）培育壮大农村市场主体，引导乡村振兴主体具备承接金融资源及政策的能力
一是减少村集体产业项目。除了当前众多村集体产业项目小而散，技术、营销、人才等关键要素存在短板，项目收益不佳等因素外，村委会作为市场主体尚存制度限制，村公司也不具备信贷融资条件。二是鼓励村集体公司以“资产租赁”形式合作。除前述效益分析的好处外，该形式仍需注意两点，首先合作企业需向村公司交纳保证金，用于弥补合作企业中止合作造成的损失；其次确定一套利益分配机制，将一定比例的集体经济收入，对为发展壮大村集体经济做出突出贡献的村干部进行合法合规、合情合理奖励，提振村集体经济发展活力。三是探索建立村投公司发展壮大村集体经济。政府在市级层面成立村集体经济发展投资公司（以下简称“村投公司”），通过整合农村集体资源、注入财政资金、打造专业团队、开展市场运作等多种手段，建立一个专业化涉农投资平台。各村公司以衔接资金整合所在村闲置资产资源，各镇整合本镇所有村公司，成立村集体资产运营公司，村集体资产运营公司以整合后的资产资源入股村投公司，村集体按照资产资源入股比重参与收益分红，并根据村集体与村投公司开展项目合作情况参与项目分红。由于紧扣“资源变资产、资产变股权、股权变股金、资金变项目、项目变收益”的目标，村投公司能够聚集生产要素、突显平台功能、培育乡村产业、带动农民增收，从而破解农村集体经济发展后劲不足、资源配置单打独斗、产业格局小乱散弱等现实问题。市场化运营的村投公司，可与金融机构合作，打通“资源—资产—资本—资金”通道。
（二）建立农村资产确权和流转平台，完善金融支持乡村振兴的配套建设
A市2015—2018年参与全国农村承包土地（指耕地）经营权和农民住房财产权（统称“两权”）抵押贷款试点工作，在盘活农村“沉睡资本”方面取得一定成效，但堵点难点还是在于“抵押物处置难度大”，建议由政府部门牵头建立完善农村资产价值评估、交易流转、处置变现等公开市场、交易平台和相关配套机制，建立土地经营权、宅基地、农机、农产品、农资等资产公开透明、交易活跃、规范顺畅的流转市场，加快推进农村产权确权办证，完善农村产权交易管理服务平台，增强资产的流动性，解决农村贷款缺乏抵质押物导致贷款需求小的难题，全面提升金融支持乡村振兴的服务水平。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
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