吴正治，王国安，李志斌，黄善双
摘要：近两年来，雾霾天气频繁来袭，“十面埋伏”等热词的出现虽然有调侃之意，但也从一个侧面反映出广大民众的一种担忧，以及对空气质量每况愈下的不满。如何降低雾霾出现的几率，减轻雾霾对人们生活的影响已经成为全社会十分关注的问题。本文基于我国现阶段雾霾天气的现状分析了治理雾霾手段的弊端，并借鉴发达国家如何应对雾霾天气的经验，提出了适应我国国情的治理雾霾的新对策及建议。
关键词：雾霾 行政手段 法律手段 联动机制 环境保护
1 我国雾霾现状
雾霾，雾和霾是一个组合词。雾在城市是常见的。中国许多地区将被雾并入霾等灾害性天气预报之中，统称为“雾霾天气”。雾霾是特定的气候条件和人类活动相互作用的结果。人口密度高的经济活动和社会活动中会产生大量的微粒，如果排放量超过容量和大气环流的能力，细颗粒的浓度将继续累积，如果受静稳天气等影响，容易出现大范围雾霾天气。
在2013年，“雾霾”成为一年一度的关键词。在本年1月，4次雾霾覆盖了30省（区、市），在北京，只有5天没有阴霾的日子。报告显示，在中国最大的500个城市中，只有小于1%的城市的空气质量符合标准，在同一时间，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。许多城市与地区只要遇上不利气象条件，近地面风力小，大气层结构稳定，污染物难以及时扩散，就会产生雾霾天气，严重影响了大气环境、公众健康和国家形象，同时充分说明环境是有容量的，我们的污染排放已到环境容量的极限。雾霾已成为当今政府与公众十分关注的焦点，李克强总理在今年的政府工作报告中明确指出，雾霾是大自然向粗放发展方式亮起的红灯，我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。[1]
2 雾霾的危害
灰霾容易引起心血管疾病，发生雾霾时，气压低，湿度大，人体不能出汗，引发心脏病可能性也会越来越高。诱发呼吸道疾病，雾霾中含有大量的颗粒物，这些颗粒态重金属和其他有害物质进入呼吸道，轻则引起鼻炎鼻部疾病，严重可能导致的肺硬化，甚至可能导致肺癌。
灰霾天气导致阳光严重不足，紫外线明显减弱，使空气中的细菌杀死非常困难，传染病概率大大增加。
阴霾的天气，由于空气质量差，能见度低，容易发生车辆追尾，影响正常的交通秩序，导致在日常驾驶出行不便。
灰霾天气对公路、铁路、航空、航运影响巨大，影响电力供应系统及作物的生长。雾将导致空气质量下降，影响生态环境，对人类健康带来极大的危害。
雾霾有着非常严重的危害性，雾霾治理已经到了刻不容缓的地步，从法治社会的治理根本原则出发，运用法律、依靠规则、建立制度才应当是中国治理空气环境最优化、最治本的选择。
3 现行法律制度与问题
3.1 雾霾防治相关的法律现状
当前，在与大气污染和雾霾相关领域的预防控制，形成了以《环境保护基本法》为指导，《大气污染防治法》专项治理以及相关配套制度辅助实施的框架结构。除此之外，《环境影响评价法》、《固体废物防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律中也包含有防控大气污染的规定。
3.2 雾霾相关防治法律制度存在的问题
当前，雾霾之重、雾霾之害，在我国前所未见，雾霾治理已经到了刻不容缓的时候。雾霾治理需要“系统思维”，重在转变发展理念，同时要充分运用法律、行政和经济手段进行综合治理。我们要思考问题的症结所在，考虑现有的法律制度。从整个系统的运行情况来看，主要的问题在于以下几个方面：
第一，运行的宏观层面在法律环境的问题。首先是立法环境落后。目前，我国环境刑事立法体例已经很难适应愈演愈烈的环境破坏问题，许多对于环境的破坏被视为实现各种发展所必须付出的合理代价，故长期被忽视。即便是环境犯罪，由于多数情况下没有直接侵害公民的人身财产，从而被公众包容；有的环境破坏问题也常常伴随着经济的快速发展而被有关机关部门所轻视。建立环境利益优先的立法体系已成为公众普遍关注的一个问题，这也是世界环境立法的主流趋势[2]。因此，治理雾霾，立法先行。
第二，政府缺乏对环境的责任。环境问题的本质是经济结构、生产方式和发展思路的问题，作为比较突出的环境问题，雾霾的形成也是这三方面造成的，因此要想彻底根除雾霾，必须搞清楚离开经济发展谈环保是“缘木求鱼”，离开环境保护谈经济发展是“竭泽而渔”这一道理，从而改变思路，从调整经济结构、转变生产方式、寻找新的发展思路方面寻找解决问题之策。政府部门在战略规划和发展（如产业结构调整战略）专项规划、审批、监管执法和项目的其他专业领域，受到地方利益、个人政治前途等因素制约，有限的认知能力等客观因素的影响，过于关注经济利益而忽略了环境效益，政府失去的阴霾直接责任形成的执政理念不能承受之重。尽管大气污染防治法制定了“政府环境责任”的有关规定。但缺乏的规定问责机制的“规则”，造成“政府负责环境质量”成为是一纸空文。
第三，公众和企业缺乏社会责任。长期以来在我国生态环境资源往往被认为是免费的，公众和企业都有这样的观念：认为生态环境资源可以随意无偿占用，结果形成了“生态环境资源不花钱、原料和产品卖高价”的不正常现象。公众和企业缺乏社会责任感，低估环境资源价值是我国生态环境日趋恶化的根本原因。目前，空气污染控制的情况就存在这样的问题。
第四，工业燃煤仍然是雾霾天气重要成因。1782年，人类爆发第一次工业革命，使人类从农业文明转入工业文明，由手工小作坊进入规模化生产。也是从那一刻开始，燃煤成为最重要的能源来源。随后，人类进入到第二次工业革命电力的应用。直到现在，全世界40%的电还是火电，中国达到80%，仍以燃煤变电为主，而燃煤到现在也是产生雾霾的第一主因。
4 雾霾防治的具体对策
从阴霾的机制的角度来看，雾霾治理工程浩大，并且与各种充分的合作方式是分不开的。预防，监测，以及问责机制各个方面，法律和相应的配套系统一定要严谨、实际。国务院在2013年9月12日发布了“大气污染防治行动计划”建立了一个全面的宏观规划和减排目标，未来五年，空气污染控制。结合新引入的空气污染控制计划，配合现行的雾霾治理机制，从防、治、问责三个角度提出解决策略。
4.1 环境立法的概念需要改变
我国雾霾最严重的是京津冀、长三角、珠三角三个地区。这三个地区占我国国土面积只有8%，但是消耗的煤炭高达我国煤炭总量的42%。上世纪五十年代，我国曾提出钢铁产量“赶英超美”，而现在世界钢铁生产，就产量而言，中国第一，河北省第二，光一个唐山市就可超过美国。这说明了目前我们这种完全以资源消耗、环境损害为代价的经济发展模式是不可持续的。雾霾治理必须纠正单纯以经济增长速度来评定政绩的偏向，切实改变政府政绩考核指标，力促各级政府转变发展理念。必须终结单纯以GDP来评定政绩的偏向，不搞GDP排名，应将资源消耗、环境损害、生态效益变成“可测量、可报告、可核查”的“三可”政绩指标，从严考核各级政府绩效，决不能再走发达国家已走过的“先发展后治理”的老路。[3]
4.2 法律规定的PM2.5的控制措施
PM2.5标准是在2012年出台的《环境空气质量标准》中提出的，但是没有相应的法律配套法规，单靠环保标准是很难作为指导。同时，中国现有的《大气污染防治法》中未明确提出治理PM2.5的技术措施。为弥补这一缺陷，继而通过《环境保护法》、《大气污染防治法》及其他相关法律具体阐明了PM2.5的监测、管理、预防和控制流程，以保证法律的实施被写入修订。此外，还应该加强道路建设，建筑施工，拆除施工，泥沙输移，环境美化和建设管道等扬尘污染控制标准和规范，努力减少PM2.5的引发源头。
5 雾霾治理的行政手段
区域联动治理机制缺失。阴霾具有区域发生的特点，然而，现有的空气污染控制法没有建立治理的联合区域管理模式。在北京、天津、山东、河北、河南等省市大气排放较高，而且在地理位置上又是相连接，如果没有预警机制和合作治理区域联动，难以治愈雾霾问题。在2013年初，笼罩了整个华北、黄淮、江南地区的雾霾天气已充分显示了雾霾防治策略离不开区域联动机制。
所以在运用行政手段的时候，要完善雾霾防治的规划制度，将雾霾治理全面纳入法治轨道，充分运用法律、行政和经济手段进行综合治理。除机动车和燃煤电厂等排放法规外，应进一步制订与实施更为严厉的船舶排放法规、非道路内燃机排放法规、中小燃煤锅炉排放法规、工程施工扬土防护条例、秸秆露天焚烧管理条例等等。做到雾霾源治理全覆盖，有法必依，执法必严。
必须把对环境的污染计入成本，将污染引起的外部成本内部化，由污染者承担与赔偿。本着“谁污染谁治理、谁破坏谁恢复”的原则，应对煤炭、石油、天然气、火电等征收环境税，开征PM2.5排污费，以此来缓解或减少雾霾污染，同时聚集资金加强大气环境修复与保护。以此加强个人和企业保护环境的社会责任感和法律意识，最终达到保护和改善大气环境的目的。
6 结语
国家治理体系和治理能力现代化，法治是基础，在法制统筹的情况下，可以采用行政手段。所以治理雾霾，更要紧紧依靠法律。“以治理雾霾为切入点，在经济活动和经济行为中应该把法放在第一位来规范和约束人们的行为。只有治理好环境，才能站在一个坚实的基础上创新发展。
参考文献：
[1]习近平.控制PM2.5要压减燃煤、严格控车.
[2]汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2011.
[3]赵丽.立法全面为何难阻严重雾霾[Nl.法制日报，2013-01-15（4）.
[4]张婵娟，程晓军.强化机动车辆管理，推进大气雾霾治理[J].科技信息，2013（19）：440-441.
基金项目：
本文系2014年保定市科学技术研究与发展指导计划项目最终成果，项目编号：14ZR037。
