摘要：失地农民社会保障问题是关系到农民发展和社会稳定的重要问题。本文在对张家口市高新区失地农民抽样调查的基础上，逐一分析当前社会保障项目，提出应当构筑包括养老保险、失业保险、社会救助在内的失地农民社会保障体系，以解决失地农民的切身问题。
关键词：失地农民社会保障体系构建
1 问题的提出
在经济快速发展的宏观背景下，我国城市化进程明显加快，甚至出现了年均1.36%高速增长态势[1]。以城市化为推手的基础设施建设、房地产开发等项目大量蚕食农村良田，致使农民与其安身立命的土地相剥离。据有关专家估计，我国近年失地农民在5000万左右[2]。世代依靠土地维持基本生活的农民，在失去土地后短时间内由于知识结构、技能、生活习惯等因素的制约，加上政策机制和保障机制的缺失，农民在被迫“城市化”的同时却无法真正享受市民待遇。土地对于农民来说不仅具有经济功能，而且有很强的社会保障功能。近年来由于农民失地而频发的各类问题，除征地补偿、土地流转制度不合理外，社会保障制度的缺失或是不完善也是非常重要的诱导因素。从国家层面来看，失地农民社会保障问题一直被历届政府所重视，相关文件不断出台；部分省市也已经颁布了符合自身情况的政策制度。但是，现实中依然存在着重视程度不够、政策落实不到位、保障内容缺失、保障体系不健全等问题。学术界对失地农民社会保障的研究，主要集中在现状分析、必要性分析和水平分析等方面；对符合失地农民社会保障体系构建的研究也有涉及，但考虑受国家政治经济条件变动的影响，研究构建符合当前具体情况的失地农民社会保障体系仍有意义。
2 数据收集
2.1 样本选择
张家口市高新区是2002年经省政府批准的省级高新技术产业开发区，该区共辖四镇两个街道办事处，全区总人口15万人，主要以农业人口为主。高新区设立的直接目的就是为张家口城市化进程服务，在城市化建设步伐加快的背景下，土地征用产生了大量的失地农民。该区失地农民产生的原因及现状符合中国当前的整体形势，因此，选择该区作为样本地区具有一定的代表性。
为了解高新区失地农民社会保障现状及需求情况，本文采取问卷调查和深度访谈相结合的方式对失地农户进行调查，共发放问卷300份，回收有效问卷270份，问卷有效率达90%。
2.2 样本特征
本次调查中，男性139名，占样本总量46.3%；女性161名，占53.7%。年龄结构方面，20岁以下的占样本总量7.1%；21-60岁的占样本总量72%；60岁以上的占样本总量20.9%。收入结构方面，征地前以种植业作为第一收入来源的农民占66.3%，以劳务收入作为第一收入来源的农民占23.5%；征地后，以种植业作为第一收入来源的农民占8.2%，以劳务收入、房租等作为其收入来源占50.8%，余下的41%处于失业状态。社会保障方面，样本中90.8%的失地农民已参加新型农村社会养老保险，97.5%的失地农民已参加新型农村合作医疗；被征地前有7.3%的农户享受低保制度，另外，已购买各类商业保险的农民占样本总量的3.6%。
2.3 基本情况
根据调查，样本地区失地农民存在的基本情况主要有：第一，消费支出增加，原因为被迫城镇化后食物、住房等消费均比以前增加；第二，征地补偿方面，基本以一次性的货币补偿为主，并未预留社保基金；第三，在社会保障方面的做法，当地仅仅依靠各“村、镇”自行建立的保障措施来实现，并未建立起完善的制度体制来解决该地区失地农民的“衣食之忧”。
3 问题分析
3.1 社会保险方面
①养老保险。养老问题是社会保障的核心问题。根据本文的调查，针对失地农民，张家口地区并未建立统一的养老制度，目前尚存的仅是部分区县较富裕乡镇自行建立的保障措施；而针对样本地区，失地农民养老制度更是空白。土地的流失，使其所承载的“保障功能”不复存在。如果不为失地农民构建起一套科学合理的养老保险制度，若干年后，在农民短视行为驱动下，征地补偿款一旦花完，养老问题将成为很大的社会问题。新型农村养老保险制度的建立和推行，无疑为失地农民构筑了一定的养老防线。但是，目前“新农保”缴费主体缺失、缴费层次偏低（大多选择100元缴费档次）而导致的过低待遇水平，使农民在失去“土地养老”这一保障后很难维持其老年生活。
笔者以2013年数据，从给付水平方面对新型农村养老保险同张家口城镇职工养老保险进行比较分析。根据分析结果，“新农保”给付水平比城镇职工养老保险低15-25倍，差距明显。从社会公平角度讲，笔者认为，失地农民在被迫城市化后，面临着与城镇职工相同的消费环境，老年人口也应享受相同的养老待遇，但从现实来看，目前我国还没有能力直接将失地农民纳入城镇职工养老保险体系，因此构建适合失地农民的养老保险制度是十分必要的。
②失业保险。失业保险的享受对象一般为缴费的劳动者。从这个意义上来讲，失地农民不属于失业保险的保障范围。农民在失去土地成为失业者后，最为缺乏的是再就业的劳动技能或是创业的能力及制度环境。因此，为失地农民构建符合自身特点的失业保险制度，增强其“造血”能力，是最为重要、最具长远意义的政策工程。
据调查，高新区目前针对失地农民的失业保险也尚处空白状况，征地补偿款的一次性支付，不足以解决农民长久的就业、创业问题，亟待相关制度的建设。
③医疗保险。调查显示，张家口市高新区失地农民已基本纳入新型农村合作医疗制度中。笔者以2014年最新政策为依据，分别从医疗起付线、住院补偿比例两方面对新型农村合作医疗和城镇职工医疗保障进行比较分析（表4）。
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通过对比，住院补偿部分新型农村合作医疗与城镇职工医疗保险差异不大，封顶线甚至超过医疗保险（2014年“新农保”为10万，医疗保险为6万）；门诊补偿部分，“新农合”采用门诊统筹方式，这种方式从可持续角度优于医疗保险的个人账户模式。因而，结合现实条件，笔者认为延用现有的新型农村合作医疗制度基本可以满足失地农民的医疗需求，无需单独构建新模式。
④工伤保险和生育保险。现行工伤保险和生育保险均为以劳动者为保障对象，体现权利与义务相对等的社会保险子项目。从其性质和保障范围来看，失地农民如未选择正规单位就业，则不属于工伤保险保障范围；而因生育产生的费用，可从新型农村合作医疗制度中得到报销和补偿。考虑到当前的财政支持能力和失地农民自身的缴费能力以及工伤保险和失业保险对失地农民长远发展的影响意义，故在失地农民社会保障模式构建中，暂不考虑涵盖该项目。
3.2 社会福利。社会福利属于较高层次的保障项目。在现阶段张家口市高新区失地农民社会保险制度还不健全、失地农民基本生活水平还没有得到长久保障的背景下，综合考虑各种因素，本文认为暂不考虑针对失地农民建立专门的社会福利体系。在社会福利方面，依靠农村或城镇现有的项目设施，为失地农民提供服务即可。
3.3 社会优抚。社会优抚是针对军人及家属的保障制度，故在失地农民社会保障体系中不应保护此项。
3.4 社会救助。社会救助方面，据抽样调查的结果，目前仍有3.2%的被调查对象处于贫困线以下，需要政府提供“低保”来维持基本生活。探究这部分人陷入贫困的原因主要包括：一是前期占地补偿款偏低，以京藏高速占地补偿为例，补偿仅为5500元/亩，与当前物价水平相差悬殊；二是由于个人能力差异的存在，部分老、残等弱势群体因失去土地而返贫的现象也很多。同时，由于失地农民身份界定不清，贫困现象发生后，应纳入城镇救助还是农村救助存在争议。所以，应当从社会公平角度入手，为失地农民构建符合自身特点的社会救助制度。
4 结论及建议
在对张家口市高新区失地农民社会保障制度进行合理性分析的基础上，笔者认为，目前需要单独为失地农民建立的社会保障项目应从社会保险和社会救助两方面着手，其中社会保险应包括独立的养老保险制度和失业保险制度；在社会救助方面则急需建立失地农民最低生活保障制度。而社会保障其他项目或依靠当前制度解决（如医疗等）或暂不需要考虑（如工伤等）。由此，构建张家口市高新区失地农民社会保障体系如下。
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此外，根据张家口市高新区失地农民社会保障现状，提出如下建议：
第一，完善征地补偿、土地流转制度。以国家正在推行的农村土地确权工作为契机，形成合理的土地流转机制，切实提高农民的征地补偿收入；农民征地补偿款的发放不应以一次性的货币支付为主要手段，要使农民征地补偿方案体现出“生命周期”内平衡原则，尤其是要预留社保基金，为失地农民社会保障体系的建立提供经济基础。
第二，构建长效机制，保证现有失地农民社会保障项目的稳定性。按照本文的分析，部分可以依靠现有平台构建（如“新农合”）的失地农民社会保障项目，务必要吸取旧制度（“老农保”、“老农合”）破产的经验教训，保证制度的长久性；特别要从筹资机制和法律保障方面入手，成功构建统筹城乡的社会保障体系，将失地农民涵盖进去。
第三，通过精算方式，合理测定失地农民社会保障各项目的缴费水平及待遇水平。同时，要建立好待遇调整机制，使失地农民社会保障水平与物价水平相挂钩，体现出分享经济发展成果的特征，切实保障农民失地后的生活水平。
参考文献：
[1]纪楠楠.失地农民社会保障问题研究[J].特区经济，2014（1）：141-145.
[2]胡勇.新农村社会保障体系建设[M].北京：金盾出版社，2010:131.
[3]李冬梅，钟永圣.论我国城市化进程中失地农民的社会保障问题[J].财政研究，2010(05):60-62.
课题项目：
2013年度河北北方学院校级课题（张家口市失地农民社会保障研究），项目编号：SQ201308。
作者简介：
孙殿君（1984-），男，硕士，河北张家口人，河北北方学院经济管理学院教师，主要从事人力资源管理、社会保障研究。
