郭冠男
一、2014年中央“一号文件”落实情况
2014年1月，中共中央、国务院印发了一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，对我国推进农业现代化做出战略部署和具体工作安排。中央一号文件全面定调2014年及今后一个时期农业农村工作，这已是中央一号文件连续11年聚焦三农问题，体现了农业在我国不可动摇的基础地位。
中央一号文件下发全国，打响了加快推进农业现代化的发令枪，同时也吹响了全面深化农村改革的集结号。一号文件明确指出“推进中国特色农业现代化，要始终把改革作为根本动力，立足国情农情，顺应时代要求，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾，加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补。要以解决好地怎幺种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。” 可见，新一轮农村改革，针对的病根是城乡二元结构体制，瞄准的目标是健全城乡一体化发展体制机制，把握的要义是城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。但必须要注意的是，全面深化农村改革不是为改而改，是由问题倒逼的。我国工业化、城镇化快速推进，农业现代化落在了后边，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，形成工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系呼唤更深入的体制突破。保障国家粮食安全，面临的资源环境约束矛盾日益尖锐，“中央要粮食、地方要财政、农民要收入”的不同利益协调难度增大，保护农业资源、保障农民利益需要更刚性的制度保障。小规模的分散经营与发展现代农业不相适应，解决谁来种地的问题更加紧迫，培育适应现代农业发展的新型经营主体亟待农业经营体系创新。农村人口大规模流动，“三留守”问题成为全党全社会的“心头牵挂”，完善和创新乡村治理机制，让农村社会管理和公共服务跟上经济社会结构变化步伐成为当务之急。总之，“三农”发展的很多难题，不靠改革破解不了；农村生产力发展，不靠改革适应不了；农民群众的期待期盼，不靠改革实现不了。必须进一步解放思想，稳中求进，改革创新，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。
为贯彻落实一号文件提出的一系列政策措施，3月，国务院办公厅印发《关于落实中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》，要求有关部门研究提出具体实施意见并认真加以落实。通知将一号文件政策拆为78条具体细则，逐条落实到相关部委。这样一号文件内容更好地落地，相关部委对各自的分工也更加明确。今后中央一号文件甚至重要政策出台后都应将具体分工落实到相关部门，有利于各项政策的落实与实施。
此外，通知还要求“各牵头部门要在2014年6月底和10月底将各项分解任务落实情况报送中央农办，并抄送国务院办公厅。中央农办要及时对分工方案落实情况进行跟踪督促，在2014年7月和11月将落实情况向中共中央、国务院报告。”通过事中评估监督，对促进分工方案的落实有很重要的推动作用。建议在不涉及我国国家安全和重要涉密的基础上，将这些阶段性的任务落实情况和跟踪督促结论公之于众，让公众以更大程度参与到方案落实监督中，对政府行为形成一定监督和督促作用，这也是现代政府治理的应有之义。另外，还可以考虑采用第三方评估的方式，由独立的第三方机构对改革落实情况进行客观公正的评估。实行政府行为的“第三方评估”，是改革决策向民主化、科学化迈出的重要一步，也是国家治理体系和能力现代化的一项重要举措。在国际上，政策评估早已成为整个政策过程的重要组成部分，其核心价值是通过评价和反馈提高决策的科学性，使决策者对政策效果更加了解，提高政策决策能力。如果逐步采用这些制度，相信会更有利于推进一号文件的落实。
二、加快农业现代化制度创新的框架设计和建议
农业是国民经济的基础，农业经济发展方式的转变不仅是有效解决当前农业发展中深层次矛盾的迫切需要，也是顺利实现农业现代化的必由之路。当前转变农业发展方式，除了由粗放型增长向集约型增长转变和从外延型增长向内涵型增长转变外，还有其他多元化的目标：优化我国农业产业结构，增强农业国际竞争力；加强食品安全，农业经济增长的质量和效益并举；建设农业生态文明，实现可持续发展的绿色农业；推进城镇化和农业现代化相互协调，实现中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展等。本文从适应和体现上述农业发展方式转变的多元化目标出发，分析其所必须制度创新和组织创新，依此构成促进农业发展方式转变的制度框架。为此建议：
（一）加快农业经营制度创新
目前我国农业劳动生产率不足第二产业的1/7，不到第三产业的1/3，传统农业经营方式已经很难大幅度提高劳动生产率。创新农业经营体制，发展适度规模经营，提高农业规模化、集约化、专业化、组织化、社会化水平，是解决“由谁种田、怎样种田”的根本途径。在美国，农场是农业的基本生产单位，90%左右的农场是家庭农场，其余是公司农场。美国农民只占其总人口的1%，却能养活所有美国人。发展家庭农场在技术上是完全可行的。而当前我国面临的是地少人多，要适度规模经营必须要减少农民，增加职业农民占有的生产资料，这就要求土地制度、劳动力转移制度、金融制度、人才培养制度等改革和创新。
1、引导农村土地适度规模经营
家庭农场及其他新型经营组织要求适度规模经营。所谓适度规模经营，就是取得最佳经济效益的经营规模。以种粮为例，北方一个家庭经营100亩，南方一个家庭经营50亩，比较符合规模经济，也符合一个家庭的经营能力。一是进一步明确土地承包经营权长久不变。稳定和完善农村基本经营制度，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而又稳定的土地承包经营权，这是承包地流转的制度基础。二是探索土地承包权和经营权可分离的制度安排。在对农民土地确权、登记、颁证的基础上，在法律上明确农户土地产权的可分离，承包权为田底权，经营权为田面权。承包权由承包农户持有，经营权由承包权派生而来，承包农户按承包权收取地租。农民进城不影响田底权和田面权，也不影响土地的生产经营。三是建立承包经营权有偿退出机制。四是加快培育市场化流转机制。建立健全农地流转市场定价机制，引导流入流出双方对农地流转合理定价。
2、引导农民有序转移和合理分布
农业现代化面临的核心问题是其他数亿农民如何进城，这就需要宏观的制度安排。一是推进人口布局与生态资源承载力相匹配的国土空间规划体制创新。制定和实施差别化的政策体系，研究提出符合本地实际、有利于人口发展功能区形成的规划。二是加快以福利均等化为目标的户籍制度改革。三是完善促进农村富余劳动力向中小城市转移的体制和政策支持。积极创造条件，促使重大项目和重要产业的产业链从大中城市向中小城市转移。加大政策和资金支持力度，着力实施中小城市城镇功能提升计划，不断提升中小城市的人口承载能力。四是加强促进人口流动与生产力布局相协调的区域、产业发展规划。充分发挥区域产业规划的重要作用，积极承接产业转移，大力发展非农产业，促进农村富余劳动力进入区域产业集群工作就业，促进农村人口就近转移和就近就业。
3、加大农村金融支持
家庭农场等新型农业经营组织的发展离不开金融的大力支持。当前，这些经营主体获得的金融服务是极其有限的：贷款额度不能完全适应资金需求，贷款期限难以满足农业中长期融资需求，融资成本普遍较高，农业保险品种单一且产品设计不够合理，经营主体缺乏有效抵押担保资产等。一是推动家庭农场等新型农业经营组织成为独立的承贷主体。明确其法律地位、认定标准、设立登记等相关内容，制定专门的信贷管理办法，使其成为独立的承贷主体。二是创新家庭农场金融产品。创新家庭农场等新型农业经营组织担保抵押方式和融资方式，如对农机专业户开办农机具抵押；对产业化程度高的家庭农场开展供应链金融，创新农业订单融资；对资信状况良好的家庭农场发放信用贷款等。探索有条件地区农村集体土地使用权或承包经营权抵押融资。三是构建政策性和商业性相结合的农业保险制度。四是构建金融支持家庭农场的政策补贴制度。充分发挥财政资金对信贷资金流向的杠杆引导作用，对支持家庭农场力度较大的金融机构实施税收减免、财政奖补等扶持政策，激发金融支持的积极性。有条件的地方应由财政出资设立家庭农场专项发展资金，并广泛吸纳社会资金，用于家庭农场贷款担保、还贷周转。
4、建设职业农民培养机制
目前我国务农劳动力文化水平仍然偏低。其中，小学以下文化程度超过55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大专以上仅占0.2%，参加过专门职业技能培训的不足10%。要实现传统农业向现代农业转变，农民素质转变很关键。可以说，没有农民的现代化，就没有农业的现代化。一是重点选择和培育合适的培养对象。选择有长期从事农业生产意愿、有提高自身素质积极性、有相应科学文化素质的务农青年、返乡农民工和新生劳动力，进行重点培养。二是创新培养方式。坚持产业需求导向，遵循人才培养规律，利用现代教育技术，提高培训效果，充分发挥各类教育培训资源的作用。多层次、多渠道、多形式，满足农民的多样化需求。三是探索农民培训获证与生产扶持政策挂钩制度。探索在适度规模经营和专业性化生产的农民中先行试点，使对新品种、新技术、新信息有强烈需求的农民获得绿色证书，与其获得财政支持、土地流转、信贷发放、税费减免、技术服务、社会保障等扶持政策相挂钩，激励更多农民通过培训获得证书。四是建立新型职业农民培育的政府责任机制。把培育新型职业农民列入国家发展规划指标，把培养任务和持证农民数量纳入各级政府的综合考核，并明确职责分工和奖惩措施，切实推动各地落实培训资金。
（二）完善农业产业链
现代经济竞争更多地体现在整个产业链之间的竞争。当前，国际农产品市场的竞争，很大程度上就是产业组织之间的竞争。我国农业的发展必须从产业关联或产业链角度来提升竞争力，即农业产业链的优化升级。
1、加快农业产业链组织创新
鼓励多种新型农业产业组织成长。在经济全球化的背景下，农业产业组织没有竞争力，农业就不可能有竞争力，加快农业发展方式转变就会成为空谈。因此，要把支持农业组织创新、促进龙头企业、农民专业合作社、农产品行业协会、家庭农场等新型农业产业组织的成长，作为加快农业发展方式转变的重要抓手。通过政府支持引导农业产业链不同环节的协同发展，更好地带动现代农业产业组织的发育。一是加强龙头企业和农民专业合作组织对其他小型涉农组织和个人的带动作用。进一步支持大型龙头企业和农民专业合作社等发挥骨干作用的同时，积极引导其与涉农中小企业、小规模农户和农民专业合作社之间形成分工协作、优势互补关系，鼓励其强化辐射带动功能。二是发挥农村合作经济组织链接农业产业链各环节的纽带作用。农村合作经济组织是农业产业链上各经济主体间实现和谐利益的关键环节，是农业产业链健康运行和农户持续增收的重要保障。要加强对农村合作经济组织进行培育，使其成为一个既适应市场经济的需要，又维护农户利益，具有自我管理、自我服务、自我发展能力的“风险共担，利益共享”的经济组织。
2、构建农业产业链利益协调机制
农业产业链上各经济主体为了追求自身利益的最大化而产生利益冲突是不可避免的。如果不加以有效的协调，必然会影响整个农业产业链的运行和发展，也会损害各主体的经济利益。所以，要构建有效的利益协调机制，使各经济主体结成牢固的利益联盟，对外实现利益最大化，对内实现利益和谐。农业产业链利益协调机制的框架应包括四个方面：实施主体、作用客体、操作工具和实现目标。其中，实施主体包括政府、组织和链条上各经济主体；作用客体是农业产业链上各经济主体的利益；操作工具包括政府协调和组织协调；实现目标是各经济主体利益诉求通畅，利益分配合理，利益协调有效，最终实现利益和谐。在这个利益协调机制框架下，利益协调的目的是要保障农业产业链各经济主体利益的公平，实现和谐利益。
3、加快农业科技创新和成果转化机制改革
技术应用和创新速度是农业产业链核心竞争力的体现。农业产业链技术应用和创新能力不足，是影响农业产业链稳定及国际市场竞争力的重要原因。目前我国现状是：农业产业链核心企业整体素质普遍不高，技术创新和应用能力都不足，农业产业链的扩张只是数量上的复制，核心能力没有得到根本改变。一是把提高农业资源利用率和产出率的农业科技创新放在突出地位，着力提高农业综合生产能力。二是加强对农业结构调整、农业业态创新和食品安全的技术支持。三是加大农业产业链薄弱环节和关键领域的技术创新和成果应用。
4、构建与农业产业链匹配的新型农业社会化服务体系
我国农业社会化服务业发展滞后，已经成为制约农业资源利用效率和产出能力提高的重要障碍，也制约着农业发展方式的转变，因此要尽快构建新型农业社会化服务体系，促进由单一服务向多元化、多层次、多形式的社会化服务转变。一是要以农业生产性服务业为重点构建新型农业社会化服务体系。二是改革政府农业服务体制，进一步强化县、乡两级农业服务机构的公益性服务职能，充分发挥其在农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量检测与监管、市场信息发布、生态环境建设、培训农民等方面的职能作用，推动农业公共服务逐步走上规范化、制度化轨道。三是促进更多合作社、专业协会或行业协会发挥农业生产性服务作用，鼓励和引导农民专业合作社加强民主管理机制、利益连接机制和自律机制等规范建设，增强其面向农业产业化提供生产性服务的能力。四是引导社会力量参与农业社会化服务体系建设。
（三）建立保护环境、节约资源的农业生产体制
农业是高度依赖资源条件、直接影响自然环境的产业，农业的资源利用方式对实现可持续发展具有重要影响。我国农业用水量占全社会用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先进国家达到70%多。我国化肥、农药利用率仅在30%—40%之间，单位面积化肥使用量是美国的两倍多。因此，转变农业发展方式是农业生产突破资源环境约束、实现可持续发展的根本出路，保护环境、节约资源也是转变农业发展方式的必然要求。
1、推进农业生态文明制度建设
一是探索建立生态补偿和技术补贴机制。针对不同地区生态环境建设的需要，明确补偿环节和补偿主体，完善补偿标准和操作规范，探索补偿机制。紧密围绕保障粮食安全、生态安全、农产品质量安全等重大需求，按照“重点产品、重点区域、重点技术”的原则，选择一批资源节约型和环境友好型等农业新技术，采取对生产者直接补贴与间接补贴相结合的方式，探索建立农业技术补贴的有效机制。二是建立农业环境影响评价制度。在制定农业规划、计划及重大农业经济行为的拟议过程中，要求必须开展农业环境影响评价，把农业生态环境保护和经济发展结合起来、统筹考虑，从源头上解决对农业生态的危害问题。三是完善农业生态文明相关法律建设。制定“农业生产清洁法”或“农业面源污染防治法”，使农业生态环境保护和资源的合理利用得到法律上具体而切实的保障。
2、坚决执行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度
一是健全耕地保护责任考核机制，努力实现考核工作走向制度化、规范化、技术化、日常化。同时，研究强化耕地保护共同责任机制，充分调动基层政府和广大群众保护耕地的积极性和主动性。二是建立耕地占补监管制度。通过强化补充耕地项目上图工作，加强对补充耕地项目造地环节的监管，以实现对耕地占补平衡补、备、核、用、考的全程监管。三是探索建立高标准基本农田建设新机制，让农民“用国家的钱、整自己的地”，充分调动农民集体和农民个人参与基本农田建设和保护的积极性。四是加强建设用地批后监管和集约用地考核、评价、问责机制。
3、加快有利于循环农业发展的体制机制建设
一是尽快制定我国循环农业发展规划。重点在农业资源的节约与高效利用、农业废弃物的资源化利用、农业产业链延伸过程中的清洁生产等方面，提出未来数年农业循环经济发展的思路、途径、目标和模式及相关的工程措施、支持重点领域与保障体系。编制节水、节地、节肥、节劳、节本与农业资源综合利用等专项规划，提出发展目标、重点和政策措施，并纳入长期农业发展规划。二是推进循环农业发展的技术创新体制建设。三是建立多元化的循环农业投入机制。四是完善有利于发展农业循环经济的法规和政策。加快建立绿色的国民经济核算体系，建立与发展农业循环经济相一致的价格体系，建立完善鼓励生产和使用节约农业资源和环保型产品的财政税收政策，扶持绿色产业和农业资源节约型、环境友好型企业发展，充分运用好监督手段，加强执法监督，积极推动有利于节约农业资源和保护农业生态环境的法律贯彻实施。
（四）多项制度改革联动推进
1、户籍制度改革和土地制度改革要联动
自古以来我国的户籍制度与土地制度就有着密切的关联，户籍和地籍是高度重叠、紧密相连、共生互动的。户籍是分配土地的依据，也是政府征收赋税和徭役的基础。当前我国现行的农村土地制度也是以户籍制度为基础构建的。面对我国人多地少的国情，加快转变农业发展方式必然要求减少农民和土地规模经营，因此要把户籍制度的改革置于四化同步发展的大框架中来，与相应的土地制度改革联系起来，给予农民公平的发展权利，实现农村和城市的统筹发展，农业、工业、城镇化的协调发展。
2、建立并落实以工促农、以城带乡的长效机制
一是建立健全覆盖城乡的公共财政体制。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。明确国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。国家对基础设施建设投入的重点转向农村。抓紧制定将土地出让金一部分收入用于农业土地开发的管理和监督办法。二是完善对农业的支持保护制度。实行对农业的适度补贴，是国际上通常的做法，也是必须的手段。扩大农民使用良种补贴范围，加大对农民购买农机具补贴力度，完善对农民收入直接补贴政策，对农业保费给予补贴，对农业保险机构提供适当的补贴，建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度等。三是改革农产品价格体制。要重视市场机制配置生产要素的决定性作用和调节供求的积极作用，合理利用价格杠杆，调整农产品收购价格，是工业反哺农业的重要内容。从国际经验看，各国进入工业反哺农业发展阶段后，大都经历了农产品价格的结构性上涨。农产品价格的合理上涨，有利于保护农民生产积极性和增加农民收入。这是市场对工农、城乡收入分配格局的自然调整，我们要从城乡统筹、从全局来看待农产品价格调整问题。当然也要考虑居民的承受程度，采取循序渐进的做法。四是健全粮食主产区利益补偿制度。针对我国粮食主产区建设过程中的困境和矛盾，根据经济外部性理论，完善粮食主产区利益补偿机制。按照“谁受益谁补偿”的原则，明晰中央政府、粮食主产区和粮食主销区在粮食主产区建设中的责任，形成“粮食主销区支持粮食主产区，发达省份反哺欠发达省份”的补偿格局。
3、建立与农民市民化大趋势相适应的城乡社会管理体制改革
进一步调整政府的社会管理职能。采取拆并、重组等办法，合理整合市、区（县）两级政府综合管理部门，打破城乡分割的行政机构设置，形成城乡一体、高效规范的社会管理机构体系。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度。扎实推进城乡社区建设，完善综合服务功能，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。完善村民民主决策、民主管理、民主监督制度，充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用。
