李璐
创新社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面和必要保证，是贯彻十八届三中全会精神的现实需要，也是指导城乡社区建设实践的现实需要。
在城镇化背景下，研究如何建立健全基层民主协商制度、议事机制，对于发展基层民主、改进社会治理、推进城镇化战略，具有非常重要的意义。社区议事协商机制，是指社区不同主体基于理性的协商取得共识，以消除彼此分歧、维护各自权益的特定机制。本文重点针对城市社区的基层选举制度、民主协商机制、议事协调机制以及相关保障机制进行全面研究，对相关机制的发展历程、现状、存在问题和发展趋势等方面，从涉及主体、构成要素、基本流程等角度进行综合分析和判断，并最终为完善基层民主议事协商机制提出一系列的政策思路和建议。
一、我国城市社区议事协商机制现状分析
（一）决策主体和形成机制
城市社区议事协商机制的决策主体包括社区居委会、社区工作站、社区服务中心、专业社工组织、社区群众活动组织、志愿者等等。从形成机制来讲，居委会等传统社区组织是基层政府委派的，而社区中的群众活动组织、群众代表等是群众选举的、自发形成的。
我国城市社区居委会的普及率几乎为100%，居委会在社区各项事务上的主导地位是难以替代的，在议事协商机制建立上也是主体。河南省焦作市在规范社区居委会组建工作、实现对社区居民的全员管理和无缝隙管理的基础上，充分利用社区居委会换届选举契机，积极倡导社区居委会成员由非街道在职人员担任模式，建设协商议事型社区居委会，真正实现社区事务的议行分设。目前，非街道在职人员在社区居委会成员中所占比例达到了50%以上。同时，不断畅通民意诉求渠道，积极发挥群众参与社会管理的基础作用，不断提高居民的认同感和满意度，从而吸引带动群众积极参与社区事务和社会管理。“社区议事园”、“民情恳谈会”、“社区民情苑”等平台的设立，也进一步畅通了居民表达利益诉求、参与社区事务的绿色通道。这种方式将推动主导型居委会和各种居民议事平台相互配合，充分发挥协商沟通的作用。
除了社区居委会，小区物业、驻区单位等都是议事协商的参与主体。南京市建邺区通过吸纳相关单位负责人进入社区“两委”班子、加入社区居委会各专业委员会、组建不同社团组织和民间协会等方式，引导驻区单位积极参与社区事务，开展社区活动，充分发挥全体社区成员在社区建设和管理中的作用，形成广泛参与、共同管理的良好局面。围绕群众关注的物业管理问题，以社区联席会等形式，将业主、业主委员会、物业公司、居委会四方面的力量有机整合起来，把业委会和物业公司纳入居委会的管理服务体系，共同管理社区事务，有效解决社区管理中的重难点问题。有些社区为有效加强小区业主对业主委员会的监督，尝试建立小区业主监督议事委员会，构筑民主管理新模式，推进居民自治。比如，浙江省杭州市下城区推行的业主监督议事委员会是创新社区居民自治、民主监督的小区主体性组织。
（二）协商议事机制的应用范围
目前协商议事机制主要应用于关乎居民利益的公告事项决策上，比如小区物业出租、物业管理费用或方式等。
南京市建邺区所界定的社区民主决策范畴非常明确。创新基层民主决策机制，明确重大事项由社区党委会研究、社区居民会议（或居民代表会议）决策的工作流程;对涉及居民切身利益的小区出新、垃圾中转站建设、社区公益金使用等事项，明确由相关利益居民按照程序集体讨论，从方案制定、意见收集到运作实施，都采取“民主听证会”、“居民议事会”等自下而上的民主决策方式，确定的意见由全体相关利益居民共同遵守和执行，真正做到群众的事群众议、群众定、群众评。
协商议事机制总是与社区民主自治联系在一起，我国各地创新发展了多种社区自治的模式。以北京市朝阳区左家庄街道三源里社区为例，三源里社区党委、居委会在社区层面成立了公益自治服务组织“三源邻里服务社”。具体将所辖区域划分为六个自治单元，并在每一个自治单元下设一个邻里服务分社，为本院居民事务提供日常管理与服务。服务社制定了《三源邻里服务社自治章程》并约请全体社区居民遵守。服务社下设矛盾调解、绿色环保、居家维修、文明养犬、停车管理、出租房屋、治安巡逻、邻里互助、便民服务、文化宣传10个服务小组，这些小组也体现了居民自治的范围和内容。
（三）开展协商议事的地点
协商议事多数在社区工作场所召开小型的议事会议，居民大会或者居民代表会议一般较难召开起来。遇到关乎众人利益的事项，会选取较大的空间进行。另外，一个居民集体议事讨论的集中地是社区网站，在社区网站上，协商的具体主题涉及居民生活配套设施、物业管理水平、社区绿化、健身娱乐、小区停车、邻里纠纷、法律困扰、文明养犬等诸多方面。
（四）社区议事协商机制的内容
在机制建设方面，没有统一的政策界定和要求，各地都在尝试符合自身需求的议事机制。浙江省杭州市下城区的做法值得推广，包括建立几项制度：一是建立民情民意通报会机制。建立由社区党组织牵头，社区议事委员会、社区楼宇居民自治会、物业公司共同参与的“民情民意通报会”机制，通过这一载体来切实加强各方的沟通，使部分难点问题得到了及时有效地协调解决。同时，“民情民意通报会”吸收一些业主代表参加并与业委会、物业公司作面对面的交流，协调彼此的矛盾。二是建立重大事务协商机制。社区组织召开居民代表、物业公司共同参加的沟通会，使居民、物业公司能够面对面的向有关部门反映自己的意见、建议。在一些矛盾纠纷问题的处理上，社区积极利用协商机制，使业委会、楼宇自治会、物业公司能够在各项工作中各施其能，在确保解决问题的同时保障各方利益。
北京市朝阳区左家庄街道三源里社区是通过居民自主成立的三源邻里服务社来协调居民的意见和建议，涉及与社区居民利益息息相关的事项决策，则通过居民代表大会表决，成为居民协商议事机制小事分散决策、大事集中决策的范例。以三源里社区共同决议实行停车封闭管理一事为例，充分发挥了邻里服务社和居民代表大会的协调职能。
（五）协商议事机制的完成
对于社区居民关心的社区事务，经过协商议事一般都会形成某种决议并付诸实施，这也是解决社区事务的重要途径。但是协商议事过程是否会形成规范化的制度，从目前的居委会组织法以及社区建设的政策文件中，尚未体现出协商机制与社区制度建设的结合。同时，对于居民事务而言，一事一议也具有普遍性，大到物业管理基金的使用范围，小到社区中一个垃圾桶的摆放地点，议事的内容范围大但聚焦不明显，也客观上制约了协商机制明确为社区建设制度。
二、我国城市社区议事协商机制存在的问题及原因
（一）存在的问题
1、议事协商机制发展不均衡，仅部分社区具备
从目前我国城市社区建设的整体发展来看，虽然多地探索了不同模式的社区建设，也不乏社区自治的尝试和努力，但社区建设的整体发展尚未迈入软性环境建设的阶段，更多地方刚刚完成社区设施建设、服务建设、制度建设等环节。议事协商机制建设作为软性制度的一种，需要社区居民自觉、自发、自愿地推动开展，所以未来发展任重道远。目前来看，议事协商机制既缺乏政策上的规定，在实践中也不充分。从政策文件上，关于推动和规范城市社区发展的文件只是原则性地指出推动居民自治，对议事协商机制的规定非常粗略，使得社区建设过程中并未将议事协商机制的建立和完善提上日程，在实际的社区建设中容易忽略其必要性。
2、社区主体作用不平衡，参与主体不足或参与不足
社区治理主体传统上就是居委会，现代社区治理的思路尚未普及。议事协商机制的参与主体却往往不能包含各种治理主体，比如物业、业委会、社区社会组织等不包含在内。也有为了某件事而成立议事会或议事小组的情况，往往利益相关方缺乏参与意识或动力，导致参与不足。
在居委会与业主委员会等社区组织之间的关系上，也存在一定问题。随着住房商品化、市场化和物业管理的普遍化，小区业主委员会等正在成为社区中的重要组织，在实践中正确处理好居委会和业主委员会等组织之间的关系是必要的。一是要厘清社区居委会和业主大会各自的职能范围。社区管理中属于物业管理的内容，比如治安、保洁、卫生、绿化、车辆停放等，可由业主委员会委托物业服务企业管理，居委会依据法定地位，主要负责社区居民事务的管理与协调，并发挥主导作用。同时，业主委员会和物业服务企业要主动接受居委会的指导和监督，居委会要探索如何切实承担起有效指导业主委员会的责任。二是要建立健全社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业服务企业之间的沟通协调机制，加强互动交流、协同配合，及时调处物业服务等方面的纠纷，维护居民及各方合法权益。
3、议事协商机制的应用范围受限，尚未推广到民主政治领域
社区事务中和社区居民关系最为密切的是社区生活层面的事务，目前议事协商机制发挥作用最大的也是在社区生活领域。实际上，议事协商机制作为民主政治建设的一项重要机制，在基层民主政治建设过程中也应当发挥重要作用，比如在社区居委会换届选举、社区代表选举等方面。但是，目前社区居委会仍然是党委政府直接领导的对象，承担着重要的基层社会管理职责，各地虽模式略有不同，但居委会主要负责人仍然由街道党工委等部门任命，而社区自治的范围尚没有将社区居委会自主选举纳入进来。
4、议事协商的落脚点不确定，与社区制度建设难以挂钩
社区中需要议事协商的事务非常多，但目前一事一议的现象较为普遍，没有统一的议事协商机制或程序。从社区建设的制度建设角度看，目前议事协商机制尚未成为主要内容;反过来，议事协商的结果也难以与社区制度建设挂上钩。目前的社区制度建设中基本不包含议事协商机制。由于很难将议事流程机制等明确下来，所议制度建设更谈不上。
（二）原因分析
1、民间社会发育基础较为薄弱
社区社会组织等主体发育不足，民间自治能力和意识发育不足。我国政府强社会弱的局面一直存在，民间社会缺乏必要的组织形势支撑。社区自治组织被委派了过多的政府行政只能，民间社团也不同程度地具有政府行政化趋势，与政府部分联系密切的资源获取渠道多，反之资源少、生存压力大。所以，民间社会的发育空间小、不成熟，理性参与的公民意识难以形成，导致了社区内议事协商机制难以常态化、规范化。
2、社区规模划分不合理
我国在行政区划划分上就存在划分过大、规模不合理的问题。虽然社区不属于五级行政体系，但社区规模划分也存在同样的问题，有的大社区上万人，有的涉及市场上千个商铺，有的有数个单位，不同规模和不同情况的社区如何推进民主参与呢？由于行政区划不合理导致社区事务难以开展，社区自治、议事协商难以实现。
3、机制建设在社区建设思路和任务中不受重视
稳定压倒一切的管理思路仍占主流，社区服务也以促进管理为目的;社区管理和服务的硬件设施建设比较容易有抓手，而以社区议事协商机制为代表的社区“软实力”建设没有提上日程。协商讨论会、联议会等交流沟通的平台目前似乎还只是一个架子，没有相关的制度保证，最终难以摆脱“只是一个对外宣传的政治符号”，而不是各个行为主体自由表达意见，推动决策的场所。
三、建立完善社区议事协商机制的相关建议
（一）使议事协商成为居民事务处理的必要机制
稳定的公共生活和健康的民主政治是以公民的积极参与为前提的。公共参与不仅涉及到民主和公共生活运作的程序，还关联于公民的参与意识和参与能力。协商民主为每个行为主体提供了超越不同社会背景和从属关系参与公共事务的机会。每个行为主体在公共参与中，都有自由发表各种看法的权利。在协商民主的过程中，协商应该是一种基本的制度安排，而不是一种单纯的形式或工具。这种协商能在民主理念的指导下赋予民主过程以规范性，让平等的参与者自由、公开的讨论，批判性的审议，或者改变自己的偏好，或者说服他人，进而做出合理的抉择。要想使协商民主真正成为城市基层治理的一种有效模式，就必须使协商民主成为一种理念，成为一种民主模式，从而成为政府与公民合作时不能忽视的一种机制。
为了使协商民主成为社区事务处理的必要机制，就要加快推进社区自治，让社区居民自主决定公共事务，并从居民生活层面逐渐发展到民主政治领域，真正实现居民自我服务、自我管理，社区自主运行。
（二）多元吸纳各个社区主体参与社区事务
在协商民主的模式下，各行动主体都会积极参与到社区事务治理中来，而不只是政府单方面的唱独角戏，可以培育出社会发展所需的公民精神，比如，政治共同体成员的相互理解、相互尊重、集体责任感、多元化的沟通。公民精神的培育和成长，反过来又会促进协商民主机制的健全和完善。在协商民主模式下的多元沟通机制，能培育出具有公共意识的政治人阶层，从而增强城市基层治理的社会力量，增强我国城市社区自治的信心。
将社区中多个利益主体共同纳入议事协商机制的建立过程中，对于解决不同层面的社区事务是至关重要的。事实上，协商民主模式不回避利益，相反非常重视在理性沟通过程中维护利益。当社区行动主体感觉到社区与利益息息相关，而且通过参与、沟通能有效维护自己的利益时，自然就会积极、理性的参与社区的各项事务。
（三）注重培育社区“政治能人”
在协商民主的实践中，政府与公民的良性互动，不仅能使政府的决策可以在公民的支持、配合下予以推行实施，而且还可以在决策前形成事前的防范机制，而不是亡羊补牢的事后补救方式。有了政府与公民之间的互动，善治也就有了相应的基础。基层社区治理的有效性并不简单的是要提供社区的公共产品和公共服务，更重要的是能让社区居民共同参与社区事务，形成集体行动能力，从而在满足社区居民物质、文化需求的同时，也能达到提升社区治理合法性的目的。
社区“政治能人”在提升社区治理合法性中能发挥巨大的作用，同时这个过程也能促进社区培养更多的“政治能人”，起到正确引导、有效带动社区居民的作用。
（四）将网络议事与面对面恳谈相结合
网络民主议事的目的在于方便社区居民的政治参与，扩大议事协商的包容性，但这样做很难保证网民就每一个协商议题都能给出以公共利益为基础的答案，他们可能以个人偏好和个人利益为出发点而发表个人的看法和意见。因此，这就需要在网络议事的同时，充分发挥党组织和社区委员会的控制功能，妥善处理好公共利益与私人利益之间的关系，找到公与私的最佳平衡点。对于网络论坛上达成高度一致的协商结果，居委会和社区党组织也要对其科学性和可行性进行深入考察。特别是对于一些重大公共事务的决策，就要在网络议事的同时援引传统的民主协商议事制度，充分发挥网络集思广益的包容性优势，又能结合传统议事制度的慎议性长处，实现科学民主的重大决策。
充分利用各个居民交流平台，推广有秩序的“网上议事厅”机制，形成居民之间及与政府和驻区单位之间的网络平台，实现反映问题、问题讨论、意愿表达、诉求沟通、利益调解等作用，并将网络议事机制作为社区重要决策出台或实施前的必要环节，由此主动征求社区居民的意见，扩大居民参与范围。同时，将网络议事与面对面恳谈结合起来。避免网络议事的不负责任，通过组织居民议事会将重要诉求或难点问题当面沟通商讨，形成线上线下的双重互动。
（作者单位：国家发展改革委社会所）
