汪阳红 窦红涛
边境少数民族地区肩负保障边疆安全、生态安全重任，在发展中仍面临较多严峻挑战，需要完善相关政策供给，进行更加精准有效的支持。
一、边境少数民族地区发展特点
（一）边境线长，以对蒙古国贸易为主
乌兰察布、鄂尔多斯、阿拉善盟三市沿边地区位置特殊，地位重要，是对蒙古国贸易的重要通道。三市所涉及的边境旗（县）有：乌兰察布市四子王旗的2个苏木（乡镇）、4个嘎查（村），边境线长104公里;鄂尔多斯市达尔罕茂明安联合旗的3个苏木、5个嘎查，边境线长88.6公里;阿拉善盟的7个苏木、10个嘎查，边境线长734.7公里，合计边境线长927.3公里，占内蒙古自治区的21%。沿边区域共有三个公路口岸，为阿拉善的策克和乌力吉口岸，达尔罕茂明安联合旗的满都拉口岸，主要开展对蒙古国的经贸合作。
（二）人口稀少，少数民族人口占比较高
三市边境地区人口较少。2020年，乌兰察布市四子王旗面积2.53万平方公里，常住人口12.94万人，每平方公里5人;包头市达尔罕茂明安联合旗面积1.82万平方公里，常住人口6.96万人，每平方公里4人;阿拉善盟面积27万平方公里，常住人口26.24万人，每平方公里1人。沿边苏木的人口更少。四子王旗沿边苏木有719人，阿拉善盟沿边苏木有5309人，是典型的人口稀少地区。四子王旗、达尔罕茂明安联合旗、阿拉善盟蒙古族人口分别占总人口8.95%、15.3%和19.01%，边境地区的人口主要以从事牧业生产的蒙古族为主。
（三）自然条件恶劣，生态环境脆弱
三市处于我国干旱半干旱区，常年降雨量少，土壤沙质性强，沙漠面积广阔，森林植被覆盖率极低，以荒漠草原为主，生态环境脆弱，生产生活条件较差。近年来，草原总体退化状况仍未得到根本改善，地下水超采严重，土地碱化严重，暴雨导致的水土流失和冰雹、冻害等自然灾害严重。三市位于华北平原上风向，生态安全地位十分重要。
二、边境少数民族地区发展面临严峻挑战
（一）基本公共服务“最后一公里”仍存在较大缺口
尽管近年来国家通过脱贫攻坚、兴边富民等多种渠道加大了对边境少数民族地区的支持，但边境地区的交通通信、供水供电、教育医疗等设施仍存在较大缺口，“最后一公里”欠账较多。苏木道路以砂石路和草原自然路为主，通户公路存在建设空白，个别抵边苏木和多数抵边嘎查没有通往主要交通干线的连接道路。抵边地区通信信号差或无信号，疫情期间学生无法在家上网课。大多数牧民主要依靠风光互补取电。受自然条件限制，供电稳定性较差，距离高压电几公里范围内的守边户仍无法通电。供水保障性差，运行维护资金短缺，管道老化，冻害影响严重;安全饮水已达标，但人饮井数量不足，牧民拉运水距离较远，取水成本较高。随着人口不断减少，苏木的教育医疗服务缩减，儿童上学、病人就医要到上百公里远的县城，如遇急病，就医难以保障。由于边境地区地域面积广，人口居住分散，各类基本公共服务供给的成本较高，加上各级政府财力有限，解决边境地区基本公共服务问题仍面临较大困难。
（二）草原生态保护与守边牧民增收矛盾突出
三市边境地区生态脆弱，草原鼠虫害、旱灾等灾害频发，生态退化风险较大，生态保护和治理的任务繁重。随着治理成本不断上升，生态治理资金出现不足，生态治理投入仍需加强;除京津风沙源治理、三北防护林等工程外，其它生态工程仍需要地方政府配套资金;南北方种草补助标准相同，但北方地区种草的成本较高。生态保护工程的维护较难，目前国家生态治理主要投入前期造林、种草费用，后期生态维护主要依靠市场化机制，但由于生态维护的效益比较低，企业没有积极性，影响了生态治理工程的后期成效。生态保护红线划定面积较大，对边境牧民从事牧业生产造成较大影响。在禁牧政策出台后，一亩草地补助7.8元，草场面积较大的牧民基本生活可以保障，但草场面积小的牧民，补助较少，又缺乏其它的生产条件，导致生活困难。受草场连年干旱和草原管理跟不上等的影响，牧区饲草料供给不足，经营方式落后，偷牧、夜牧现象时有发生。
（三）边境口岸发展面临自身与外部多种难题
口岸设施建设资金不足，物流园区等项目建设步伐缓慢，口岸通道建设不完善，乌力吉口岸尚未通一级公路，对外联络条件较差。产业基础薄弱，结构单一，对外贸易经济总体规模小，企业“小、散、弱”，抗风险能力弱，仍以“通道经济”为主，主要提供过货通关、产品加工和商贸服务功能，服务功能辐射面较窄，难以对地区经济发展形成有效支撑。口岸营商环境较差，政策落实不细不实，管理规范性有待提高，存在违规乱收费、变相涨价收费等问题，企业运营成本较高。随着各国对国内产品保护力度的加大，国际贸易壁垒不断增多，边境贸易遭受阻碍。口岸工作人员的生活条件较差，难以吸引高素质人才到口岸工作。
（四）守边后继无人的形势十分严峻
边境牧区人口稀少且居住分散，加上经济发展水平较低，缺乏就业岗位，基本生活成本较高。青壮年人口通过求学、务工等方式彻底搬离牧区，导致边境牧区人口外流、乡村空心化严重。老一辈守边人员年事已高，现在的守边人员年龄大都超过50岁，禁牧和转移搬迁政策，使一些边民离开了边境一线。边境地区恶劣的自然环境和落后的基本公共服务条件，也无法吸引周边及外来人口进入，沿边牧区人口减少的趋势很明显，未来巩固边境地区安全，后继无人的挑战十分严峻。
（五）部分政策实施“一刀切”与政策不足同时存在
如在牧区实施“撤乡并镇”政策中，由于牧区土地面积大，撤乡并镇后，学校数量减少，导致牧区牧民子女上学不方便，只能到较大的镇或县城上学，学生年龄小，需要有家长陪读，给牧民带来较大负担;牧民集中居住后，改变了原有生活方式，就业机会减少，对社会稳定不利。对边境少数民族地区专门的支持资金存在减少的情况，难以支持少数民族特色产业的发展。同时，产业支持政策多针对产业规模较大的项目，而边境地区的产业规模都较小，无法享受到相应的产业支持政策，产业发展十分困难，进而影响了牧民生活水平的提高和守边的积极性。
三、支持边境少数民族地区的政策需要更加精准
（一）多渠道多方式提高边民公共服务保障水平
边境地区发展事关国家边疆安全，沿边牧民生活水平的提高是实施区域协调发展战略的重要内容。针对人口稀少与基本公共服务规模供给的矛盾，仍需加大国家和自治区在基本公共服务供给“最后一公里”方面的投入。在交通、通信、供电、供水领域，除了支持重大干线通道、边防公路和抵边通道建设外，要更加关注抵边苏木嘎查公路、通信、供电、供水等设施建设。为偏僻、分散、无法设置信号塔地区的一线边民配备卫星电话，对于设置信号塔后信号较弱的地区，设置信号塔并配备信号放大器。对于无水源地区，为守边牧民配备拉水车和水窖。除了政府支持外，还要积极发挥社会力量，通过提高政府补贴等手段，积极引导企业加大对边境地区的设施建设投入。针对边境地区特定人群和特定嘎查，通过实施一些指向性明确的项目，如小规模供水、互联网教育、网上医疗等等，缓解边境人口稀少地区基本公共服务供给不经济的问题。通过定期或不定期等多种方式，鼓励内地人才到边境地区支教、支医。
（二）在生态保护前提下制订针对小规模特色产业发展政策
对于生态环境脆弱的边境地区，必须以生态优先、绿色发展为导向，以保护草原、修复草原、改良环境为基础，统筹协调好生态保护与边境地区发展、牧民致富的关系。在草原保护优先的基础上，创新发展理念和治理模式，通过提升生态型产业的发展水平，提高牧民的收入水平，增强边民守边的积极性。在草原生态环境保护方面，继续加大对草原生态环境的保护和修复，延续京津风沙源等治理工程和草原奖补等政策;落实取消地方配套政策;研究增加生态治理维护和管理资金;采取综合方式开展草原生态环境治理，选择既有生态意义，又具有经济意义的树种，免费供应树苗并给予种植补贴。在产业发展和牧民致富方面，制订针对边境地区小规模生态产业发展的支持政策。如支持边民在龙头企业引导下，发展骆驼和马产业，为一线边境牧民提供免费的智能放牧设备，通过小额贷款、前期资金等支持牧户得到前期启动资金。国家和自治区要继续加大对边境少数民族特色产业的支持，鼓励发展民族文化旅游、民族手工艺、民族餐饮等。
（三）依托内陆城市推进边境口岸发展
边境口岸是沿边地区对外开放的重要战略支撑，也是沿边地区独具的优势。同时，边境口岸的发展也受到地理位置相对偏远、自然环境恶劣、人才短缺等因素制约。边境口岸的发展需要通过自身和外部力量的共同努力，切实增强对边境地区经济发展的支撑带动作用。国家、自治区要加大对重大枢纽通道工程、重要物流园区建设的支持力度，提高边境口岸的对外通达程度。继续完善联检楼、查验货场等基础设施建设，充分利用互联网技术，提高口岸通关水平。改善口岸金融生态环境，探索开展离岸金融业务试点。通过加大干部、专业技术人员选派交流人次，建立边境地区人才飞地等措施，为口岸发展提供人才支撑。细化政策实施方案，切实优化营商环境，加快推进“放管服”改革，创新监管方式，优化通关流程，提高通关效率，降低通关成本。推动边境口岸与内陆城市合作发展，以边境口岸为前沿，沿边内陆城市作保障，促进边境口岸与内陆城市一体化发展。深化与蒙古国的商务会晤，不断拓展合作领域，促进边境贸易发展。
（四）提高守边牧民基本生活保障和护边补助
边境地区牧民是守边护边的重要依托，在边境边界管理中发挥着不可替代的作用。面对守边后继乏人的严峻形势，应切实提高守边居民的基本生活保障，让边境地区的牧民既要留得下，还要过得好。宜结合当地农村居民人均可支配收入水平的提高，相应提高边民的补助标准，保障边民的基本生活以及提升边民守边固边的积极性。针对牧民生活成本高的事项，增加政府补贴力度，如给予出行补助、加大煤油、汽油、柴油、取暖费、慰问金等补贴力度。在发放边民补助时应区分一二三线人员，根据距离边境线的远近，给予不同标准的补助，体现对边境一线牧民的支持，调动一线边民守边的积极性。建立健全护边员制度，提高护边员补助，对护边员家庭和一线边民实行保障兜底，将护边员家庭人口纳入农村牧区低保，建立护边公益性岗位补贴制度，合理确定护边员岗位，每人按月进行补贴。
（五）因地制宜统筹规划边境村镇建设
边境地区人口稀少，但肩负守边重任，其乡村振兴的路径应该具有独特性，无法也不必采用与全国其它地区一样的乡村振兴模式。边境地区乡村的布局规划既要考虑牧业生产的分散性特点，也要考虑牧民生活改善的需要，应综合考虑边境安全、发展条件、距离远近、牧业发展等因素，结合现有牧民嘎查、苏木布局状况，合理规划嘎查布局。引导边民适度集中居住，配套完善供电供水、道路交通、医疗卫生、教育文化等设施。加强电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗等信息化建设，为牧民提供生产生活公共服务信息。
（作者单位：国家发展改革委国地所）
