贾彦鹏
森林是陆地生态系统的主体，是自然界吸收温室气体的主要碳库之一。利用包括森林在内的生态系统固碳，是减缓气候变化最经济可行和环境友好的途径，也是实现碳中和的必然要求。大力发展林业碳汇市场，通过市场交易机制让生态保护者通过市场化方式得到补偿，有利于吸引社会资本投入造林护林领域，进一步提升生态系统碳汇能力。如何发展完善林业碳汇市场，已成为当前政府和学术研究广泛关注的焦点。
一、我国林业碳汇及碳汇市场发展现状
（一）我国林业碳汇现状
我国高度重视林业碳汇在应对气候变化中的重要作用，将持续提升生态系统碳汇能力纳入应对气候变化国家战略。2009年，国家林业局发布《应对气候变化林业行动计划》，将林业发展与应对气候变化相结合，提出不同阶段碳汇发展目标。2015年11月的巴黎气候大会上，习近平总书记将增加林业碳汇作为中国应对气候变化国家自主贡献的三大目标之一，承诺到2030年森林蓄积量比2005年增加45亿立方米。2020年12月，习近平总书记在联合国气候雄心峰会进一步承诺，到2030年森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米。2021年10月发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》将持续巩固碳汇能力作为实现碳达峰碳中和的主要途径之一，并提出将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场的部署。近年来，我国通过深入开展大规模国土绿化行动，实施防护林和天然林保护等生态建设，不断巩固提升森林生态系统碳汇能力。
林业碳汇能力与森林规模和森林质量直接相关。根据第九次全国森林资源清查结果，截至2018年，全国森林面积达到2.2亿公顷，相比2013年增加1.2亿公顷;森林蓄积量达到175.6亿立方米，相比2013年增加16.0%，超过国家2020年目标25.4%;森林覆盖率达到23.04%，相比2013年增加1.41个百分点，提前达到国家2020年目标;每公顷森林蓄积量相比2013年增加9.7%。表明我国森林数量不断增加，森林质量也在稳步提升，森林生态功能和碳汇能力不断增强。我国在新增绿化方面的努力和贡献得到全世界广泛认可。2021年亚太经合组织（APEC）部长级会议数据显示，2007—2020年间，我国森林面积增加2650万公顷，而同期其他亚太地区森林面积增加仅140万公顷。美国航天局卫生数据显示，2000—2017年间全球新增绿化面积约1/4来自我国。世界公认我国在新增绿化方面的贡献居全球首位。
（二）我国林业碳汇市场发展现状
林业碳汇交易是碳排放权交易市场的重要组成。碳排放权交易市场分为强制性配额交易市场和自愿减排交易市场，以碳配额交易市场为主，自愿减排交易市场为重要补充。林业碳汇交易属于自愿减排交易，根据核证或发起主体的不同，可分为以下类别。
1、国家核证自愿减排机制下的林业碳汇交易。主要面向国家或地方碳排放权交易市场的履约主体抵消碳排放，是林业碳汇交易最主要的形式。2011年，我国批准在“两省五市”即北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作。碳交易试点市场包括碳配额交易和自愿减排交易两种类型。参与自愿减排交易的项目应在国家主管部门备案登记，经备案的减排量称为国家核证自愿减排量（CCER）。控排企业既可通过购买碳配额来完成履约目标，也可以购买一定数量的CCER抵消企业排放。林业碳汇是CCER的主要类型之一。2017年3月，我国暂停了所有CCER项目备案申请，包括林业碳汇在内的CCER项目开发仍处于停滞状态。截至2017年3月，共有95个林业CCER项目申请，共有15个项目成功获得备案，项目类型以碳汇造林和森林经营类为主。
2、地方核证减排机制下的林业碳汇交易。除国家核证的CCER项目外，碳汇项目还可申请地方核证，目前主要是几个开展区域碳排放权交易试点的省市开展，面向本地碳排放权交易市场的履约主体用于抵消碳排放。获得的核证减排量一般有地域限制，只限于本地区交易。如北京林业核证减排量项目（BCER）、福建省林业核证减排量项目（FFCER）和广东省省级林业碳普惠制核证减排量项目（PHCER）。目前北京市预签发了3个项目首期60%的核证减排量，福建省备案了7个林业碳汇项目、广东省成交了7个省级林业碳普惠制核证减排量。据统计，共完成交易量约35万吨。
3、国际核证碳汇交易。林业碳汇是国际公认的优质碳减排产品。国内碳汇开发主体除参与国内碳市场外，还积极参与国际碳市场交易。2006年以来，若干类型的林业碳汇被允许纳入清洁发展机制（CDM），我国第一批林业碳汇就是参与CDM项目交易。目前CDM成功注册66个碳汇项目，其中我国注册5个，但都是在2011年前。随着2012年《京都议定书》第一承诺期到来，我国已不再参与CDM机制。目前国际上为满足组织和个人自愿减排要求而建立一些独立性碳减排机制和标准，但部分机制和项目也可用于强制市场的履约，基本介于自愿碳减排与强制碳市场之间，其中影响较大的包括黄金标准（GS）和国际核证碳减排标准（VCS）。GS限制条件较多且评估过程极为严格，我国目前只有3个项目获得GS标准认证。VCS标准是国际应用最广泛的自愿减排项目认证计量标准。我国自2014年以来首次成功开发第一笔项目，截至2021年7月共有29个项目成功注册备案。如内蒙古森工集团开发6笔VCS碳汇，交易合计63.3万吨，交易额达971万元，平均每吨碳汇15.3元。
4、其他林业碳汇交易。主要面向履行碳中和社会责任，自愿减排提升企业绿色低碳形象的企业。如北京、海口等多地倡导市民购买碳汇履行植树义务，贵州省开展了单株碳汇精准扶贫活动，以中国绿色碳汇基金会为主要发起者和推动者倡议实施的多种林业碳汇项目也陆续实现部分交易。
二、存在的主要问题
一是林业碳汇市场交易不活跃。不论是核证减排项目还是自愿减排项目，获得备案和签发的数量都很少。获得国家CCER备案的项目仅15个，获得签发核证减排量的仅3个，成功出售的只有广东长隆碳汇造林项目首期签发的5208吨核证减排量，价格为20元/吨。地方层面，北京市共签发了3个项目，成交量7.26万吨。福建省共备案7个项目，签发118万吨核证减排量，截至2017年底成交27.4万吨，均价19.2元/吨。在国际自愿减排市场，获得国际标准（GS与VCS）认证的也只有32个。一些碳汇公益活动也未开展市场化交易，开发规模和社会影响都十分有限。
二是林业碳汇项目产权不明晰。土地和林木权属清晰是林业碳汇项目开发的基本前提。我国未从法律层面明确林业碳汇产权。林业碳汇权属结构复杂，可能涉及林地林木所有者、土地租赁者、营造林资金投入者和相关的管护者，以及当地农户、社区、村镇、林业部门等多个参与方，项目开发活动和收益分配难达成统一意见，收益分配也难达到预期效果。供应林汇的主体是林业的经营者，但林地使用权及森林、林木所有权难以合理流转，承包经营合同往往得不到有效保护，投资风险较大，影响了经营者的合法权益和管护积极性。
三是林业碳汇项目开发备案流程复杂。林业碳汇并不是简单的植树造林或者森林管护，甚至被认为是碳减排项目中最复杂也是最难操作的类型之一。项目必须严格按照国家核定的方法学实施才能获得核证签发，要经过设计、审定、计量和核证等程序，进行5次以上的主管部门审核或第三方机构认定。特别是林业碳汇的计量、监测与核证，需要聘请专业的第三方机构，花费时间和费用不菲，对项目的把控要求极高。
四是林业碳汇价值实现机制不健全。在当前政策下，重点排放单位每年可使用CCER抵消碳配额比例不超过5%，能够进入全国碳市场的林业碳汇量十分有限。在区域碳市场，对核证减排量入市抵消交易也存在比例限制，如表1所示。且存在地域性限制，北京、广东等均规定区域外CCER项目的比例限制，湖北仅限使用省内CCER项目。并且目前我国CCER项目的备案申请已暂停，林业碳汇未纳入全国碳交易体系。
五是林业碳汇项目开发方法学不完善。碳汇项目以自然过程为主，面积大、要素多、系统复杂，一般要在项目实施几年后才能产生碳汇效益，林业碳汇量难以直接测算，计量监测方法复杂，项目管理和监测需要专业人员多年跟踪与服务。目前已备案项目的方法学主要针对人工林，包括碳汇造林、森林经营、竹子造林、竹林经营及小规模非煤矿区生态修复，针对面积广阔、碳汇潜力大的天然林还没有专门的碳汇项目方法学和相关配套方法。
六是林业碳汇交易政策支持不足。林业碳汇交易并没有专门的法律法规，交易方式、交易规则、风险管理、争议处理等问题缺乏指引和规范。碳汇开发的财政、金融等支持政策不完备，依靠碳交易无法提供足够的资金支持。
七是对林业碳汇交易认识不到位。部分地方领导干部、相关系统从业人员和投资者对林业碳汇认识存在误区。有的认为植树造林就是碳汇，没有认识到碳汇项目的艰难;有的认为森林就是碳汇，将森林碳储量看成可交易的碳汇量，没有认识到碳汇项目也要符合额外性的要求;一些生态优良地区的领导干部将碳汇与生态补偿联系在一起，对出售林业碳汇抱有过高期待。受这些影响，部分企业盲目跟风，到林区林场圈地圈林，并不对造林、森林抚育经营等进行技术资金投入，影响了林业正常经营和生态保护，也不利于碳汇市场健康发展。
三、有关对策建议
（一）激发对林业碳汇的需求
尽快重启国家核证自愿减排项目备案申请。考虑到林业碳汇项目除具有固碳交易外，还具有保护生物多样性、助理欠发达地区发展等多重作用，应优先将林业碳汇纳入全国碳市场，提高林业碳汇抵消碳配额比例。完善国家和地方碳市场的初始配额发放数量和分配方式，使配额更加紧缺，倒逼控排企业增加对林业碳汇的需求。开发促进居民、企业、公益组织购买林业碳汇，践行社会责任并从中受益的新型商业模式，激发社会各界对林业碳汇的有效需求。
（二）明确林业碳汇产权
出台碳汇交易管理的法律法规，建立林业碳汇产权体系，协调所涉及各类产权主体关系，界定在碳汇交易过程中林地、林木及林业碳汇三要素的产权边界，保证碳汇产权的完整性。规范碳汇产权的转移程序，切实保障产权权益，提高社会资本投资林业碳汇项目开发与交易的积极性。
（三）简化林业碳汇项目开发管理流程
完善林业碳汇开发管理体系，简化项目备案和签发程序，研究建立“第三方机构核证+主管部门备案”的林业碳汇认证和注册管理机制。简化核算流程，鼓励利用遥感、大数据、物联网等手段开展林业碳汇审核工作，提升综合管理的信息化水平。加强对第三方审定与核证的管理，建立第三方机构相互审查机制，形成完善的统计、监测、核查和监管体系。
（四）完善生态碳汇计量监测、报告与评估机制
加强生态碳汇计量监测基础能力建设，持续开展全国土地利用、土地利用变化与生态碳汇计量监测，完善碳计量模型参数和排放因子，改进碳计量监测技术，构建与国际接轨、具有中国特色的国家碳计量系统。实施常态化计量监测，建立全国生态碳汇数据库，提升对国家温室气体清单编制、碳汇交易、碳汇效益核算和生态产品价值实现等支撑能力。
（五）强化林业碳汇市场支撑能力建设
创建天然林碳汇项目方法学，修订已有交易方法学，简化项目基线识别、额外性论证、碳汇量计量方法和监测调查方法，完善计量监测的技术标准、核算方法和模型参数。结合遥感、无人机、物联网等新技术，研制简便可行的逐年动态核算方法。鼓励各省级产权交易中心、碳排放权交易所等开展林业碳汇交易，积极参与国际国内林业碳汇市场。加大碳汇人才队伍建设，培养既懂林业碳汇政策、项目开发与管理、碳汇测算技术的专门人才。
（六）是完善林业碳汇交易的支持政策
建议国家层面研究启动碳汇交易试点，鼓励国有林场成立碳汇公司，大力开发碳汇产业。加大财政投入力度，完善中央财政对林业碳汇开发的补贴政策，建立体现林业碳汇价值的生态保护补偿机制。研究设立碳汇发展基金，加大碳汇开发项目投资力度。鼓励绿色发展基金支持林业碳汇项目建设。完善金融支持政策，探索核证减排量质押融资、林业碳汇期货交易等业务。研究允许林业碳汇项目通过科学审定后，把整个计入期内碳汇量以期货形式提前交易。出台鼓励碳汇交易的税收优惠政策，提高企业参与林业碳汇交易的积极性。
（七）加强林业碳汇交易宣传和培训
针对省级和市区县级林业管理者、技术支撑单位、项目开发业主，组织专家开展不同类型的林业碳汇专题培训，纠正认识误区。将碳中和、碳汇交易相关知识通过学科教育和互联网平台普及给大众，进一步宣传新时期生态文明理念，加大林业碳汇知识和政策的宣传普及力度，加深人民群众对碳达峰碳中和以及碳汇交易的认识。
（作者单位：国家发展改革委体管所）
