杨颍　钟新影　刘强

2024年《政府工作报告》提出，预计今年高校毕业生超过1170万人，要强化促进青年就业政策举措，优化就业创业指导服务。同时将城镇新增就业目标设定为1200万人以上，整体就业目标设置略高于去年。当前，受经济下行压力和结构性供求矛盾影响，就业领域出现大学生就业意向转变、外出务工人员回流、数字经济岗位下沉带动等新趋势新情况，中小城市对高校毕业生的就业吸引力逐步增加，但仍面临经济发展水平与大城市尚有差距、产业集聚度及多样性相对较低、人才发展空间受限等三方面因素制约，不利于高校毕业生向中小城市有序流动和多渠道就业。建议找准中小城市在区域协调发展格局中的功能定位，以传统产业转型升级与融合发展为抓手扩大就业供给，充分发掘中小城市社会、生态功能中的潜在就业岗位。同时实施高质量精准培训行动，畅通优化人才培育晋升渠道，着力打造高品质就业环境，发挥数字经济和信息网络技术带动作用，多措并举不断拓宽高校毕业生创业就业新空间。

一、当前中小城市对高校毕业生就业吸引力不断增加

当前我国稳就业任务仍旧艰巨，其中新增大学生就业形势不容乐观。2024届全国普通高校毕业生规模再创新高，达到1179万人，比上年增加21万人，就业压力凸显。同时，随着我国新型城镇化战略不断推进，以城市群、都市圈为依托构建的大中小城市协调发展新格局加快形成。中小城市就业形势和吸引力开始出现新变化，具有生活成本低、工作节奏慢、职业竞争压力小、宜居等优势，受到青年劳动力和高校毕业生的关注和青睐。主要表现在：

（一）岗位稳定性符合部分高校毕业生就业预期

受经济下行和就业供求预期影响，近年高校毕业生的就业风险偏好明显收紧，就业岗位稳定性成为首要选择，大学生“逃离北上广”和“拥抱小县城”的趋势日益明朗。中国社会科学院社会学研究所调查显示，2018—2021年间，选择去北上广深等超大城市工作的大学生占比呈缓慢下降趋势，选择去省会城市或经济较为发达的非省会地级市工作的大学生比例也有所下降，而选择去中小城市以及县城、乡镇和农村工作的大学生比例则呈现明显上升趋势。2018年，去往这三类地区的大学生占比分别为37.44%、43.10%和19.46%，而到2021年，三者占比已对应调整为34.10%、39.27%和26.63%。

（二）新业态新经济提供更多就业岗位和发展机会

近年来，各大电商平台在中小城市、县城、乡镇积极布局，拼多多、淘宝、天猫、唯品会的中小城市用户数量均已超过大城市。随着扫码支付、外卖点餐、共享单车等互联网平台服务不断下乡，就业机会也在不断下沉。据农业农村部测算，2022年底全国返乡入乡创业人员数量累计达到1220万人，其中80%以上是一、二、三产业融合发展项目，带动特色农产品加工、休闲农业、农事体验、电商直播等蓬勃兴起。中国劳动和社会保障科学研究院调研显示，县城、乡村数字化从业者比例已超过大城市，超八成数字新就业岗位在中小城市。这一结构变化为中小城市、县城提供了更多就业岗位与创业契机。数字经济在一定程度上淡化了距离和区位对职业选择的影响，就业者薪资、机遇、发展空间与大城市差别并不明显。

（三）外出人口回流带动高校毕业生返乡就业

自2017年人才争夺战爆发以来，我国上百城市不断出台人才新政，中小城市在吸引就业方面持续加码。随着家乡城市经济环境提升，求职者回归故土的情怀与日俱增，特别是部分民办高校毕业生，更多选择较为熟悉的中小城市就业创业。智联招聘《中国城市95后人才吸引力排名：2022》显示，常州、金华、湖州等地级市对年轻人的吸引力已经超过了福州、南昌、昆明等省会城市。同为智联招聘的《2023年春招市场行情周报》则显示，63.80%的返乡职场者认为家乡越来越好，公路扩建、公交通达让市内出行更加便利，服装店、小吃店越来越多，使生活便捷有趣。39.20%的春节返乡职场人和年轻劳动力更向往回老家就业。

二、中小城市吸引大学生就业面临的障碍和难点

（一）对大学生就业吸引力较大城市总体偏弱

在全国各城市稳就业、吸引人才的大潮中，大城市财政实力雄厚，人才聚集效应明显，虹吸力强，严重挤压中小城市高端人才引进的空间。很多中小城市经济发展相对落后，跨区交通物流不便，地理位置优势不明显。且大城市多从工资待遇、住房保障、家属就业、子女求学等方面推出优惠政策。就这些领域而言，中小城市无论哪方面都无法与周边大城市相比。在相邻城市政策基本相同的情况下，缺乏明显优势的地区也难以形成强大人才吸引力。中国社会科学院社会学研究所公布数据中，2021年希望去北上广深、省会城市或经济较为发达的非省会城市工作的大学生占比合计超过70%，大部分毕业生仍倾向于传统大城市。

（二）产业集聚度和多样性差不适合吸纳中高端人才

随着城镇化进程加快，生产要素和资本不断聚集，大城市产业门类齐全发达，能够提供更多高端岗位和更高薪酬，中小城市则在此过程中逐渐失去竞争力。金融、互联网、半导体等热门前沿行业基本集中于大城市，此类专业的求职者在返回中小城市，尤其是中西部中小城市时，不仅要面对收入降低问题，往往还会面临没有对口岗位的窘境。前程无忧针对家乡在中小城市的青年调研显示，在大城市就业的小城青年多从事互联网/电商、计算机软硬件、金融/证券、专业服务、人工智能等行业，而留在或回到中小城市的小城青年则更多从事政府/公共事业、机械制造/工业设备、工程/建筑等职业，两者的差别客观受限于各行业的资源和城市产业分布。此外，小城青年的职业以普通职员（办公室/写字楼工作人员）和专业人员（如医生/律师/文体/记者/老师等）居多，合计占比近六成。八成以上受访人月薪在一万元以下，月薪8000元以下的超过六成。

（三）体制变迁滞后与选拔激励机制不足制约人才发展空间

中小城市就业竞争压力小的同时，也存在劳动力市场规模较小制约长期发展空间的局限性。中小城市作为半熟人社会，往往更加注重人情和社会关系，小圈子色彩浓厚，对外开放包容不够，容易导致人才培养选拔机制僵化、重学历、重背景、重裙带关系的身份论意识严重，令就业者遭遇“职业天花板”等问题。同时，部分城市对引进人才的后续培养不够重视，人才成长激励机制不足，在落户、就业公共服务和生活配套方面缺少比较优势，“引、用、育、留”等人才政策缺乏精准性，导致就业者将中小城市就业视作短期选择，人才流失现象严重。

三、政策建议

（一）厘清中小城市在新型城镇化战略格局中的地位和功能定位，以区域协调发展战略提升就业吸引力

一方面，明晰中小城市在“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展新格局”中的定位，鼓励中小城市由经济功能向社会功能、生态功能转型，规划产业布局和人才引进政策时充分考虑城乡融合、稳定治理、环境保护等要素，实现生产、生活、生态合理配置，避免盲目追求经济发展。另一方面，既要看到大城市对中小城市造成的虹吸效应，也要看到技术变革和互联网普及带来的就业扩散效应。推动中小城市顺应都市圈、城市群总体规划，积极融入周边城市网络，加强与同区域内其他城市的分工合作。着眼长远，根据本地特点，合理承接大城市转移产业，着力补齐产业配套设施等方面的短板弱项，促进各类要素合理流动、高效集聚，畅通区域经济循环和人才流动。以区域协调战略破解中小城市与大城市之间的竞争关系及经济发展水平差距问题，提升中小城市吸引就业的能力和规模。

（二）以传统产业转型升级与融合发展为抓手，为高校毕业生和年轻劳动力提供更多就业岗位

中小城市较之大城市发展程度相对落后，一方面需要不断深挖自身优势，凸显本土产业吸引力，打造具有龙头竞争力的特色产业、招牌产业、支柱产业，带动全域经济和就业发展，避免与周边大城市形成同质化竞争。另一方面需要抓住传统产业转型升级风口，以一、二、三产业融合为契机，推动城市产业要素向县域流动扩散，改变传统行业劳动力密集型的特征，打破乡镇企业“小散”格局，打造“中心城市—县城—乡村”梯度分布的产业链供应链体系。进一步构建集研发、生产、销售、衍生配套等环节于一体的新型产业园区，形成规模化产业和全链条布局，吸引各类技术人才。同时，中小城市也要推进新兴产业和传统产业双向融合。以独特的资源、优质的农产品和优美的环境作为新兴产业发展的坚实基础，通过旅游经济、体验经济等第三产业带动第一产业纵深发展，吸引与本地产业链相关的各类人才聚集。培养领军人物、招牌团队，带动更多素质高、能力强、号召力大的年轻人返乡创业。注意根据自身情况对产业项目进行筛选和引导，避免盲目追求热点，一拥而上造成资源浪费。

（三）实施高质量精准培训行动，畅通优化人才培育晋升渠道

通过加大教育及职业技能培训力度、出台人才引进计划、提升特殊管理人才待遇水平等方式，实现经济与就业、民生之间的良性循环。根据本地新业态发展情况提供定期或灵活培训支持，鼓励外来及本地就业者提升技能，充实人才队伍。针对区域内新业态开展专项行业调查，摸清研判岗位需求数量、技能要求。由人社、工信等部门牵头设立数字技能培训项目，指导当地职业院校、培训机构设置科目、编制课程、开展实训。联合有实力的战略性新兴行业企业提供数字技能实习机会。职业技能培训课程设置应与当地新业态发展同频共振、精准对接，为产业发展提供人才保障。加大“放管服”改革，通过“互联网+”推进政府数字化转型和公共服务创新，为青年就业者安家落户和办理各类事项提供便利。着力打破唯“学历、论文、年龄、身份”标准，完善人才评价与激励机制，打通晋升流动渠道。

（四）提升城市友好性，打造对年轻劳动力具有吸引力的高品质就业环境

着力突出中小城市“慢城”“乐城”优势，提升城市品质、改善生活空间。加快完善相关配套设施建设，推进“补短板”“强弱项”工作，在城市医疗、卫生、教育、文化娱乐等公共服务方面加大投入，优化城市生活环境。根据自身特色和青年创业就业者需求，打造集购物、餐饮、娱乐、健身、影院功能为一体的大型商场、特色商业街等文娱场所，一方面为返乡青年、外来就业者提供“食住学游购娱”一体化品质服务，让大学生等青年群体顺畅融入当地环境；另一方面以点带面，培育多元化、多层次市场主体，积极构建有利于扩大内需的县域消费格局，着力创造更多消费空间，打造高质量消费环境。

（五）顺应数字化大趋势，充分发挥数字经济和信息网络技术带动就业的杠杆效应

针对本地数字经济和新就业形态发展趋势，做好主动谋划，搭建技术平台，运用信息化、物联网、智能化等技术手段，降低青年创业成本。加快完善相关基础设施建设，推进5G网络、现代物流、区域交通发展，积极打造电子商务产业基地、创新创业孵化器，创新金融服务，改进政府服务，为青年人才创新创业提供更完备的基础条件。针对新业态作出制度倾斜，给予科技创新、新型业态等重点领域紧缺人才特殊政策，壮大高层次和高技能人才体量，吸引数字经济发展必需的技术人才、管理人才。通过数字经济带动上下游产业发展，以平台经济、电商经济、短视频经济为推手，加快发展生态农业、农产品深加工、餐饮住宿、红色旅游等，充分延长产业链，形成规模优势，创造更多就业岗位。

〔本文系中国城市和小城镇改革发展中心基础课题“后疫情时期新就业形态发展思路研究”（项目编号：2023B06）研究成果〕

（杨颍，中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员。钟新影，中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员。刘强，中国城市和小城镇改革发展中心副主任）