■黄丽华
一、引言
基层人民银行同级审计是对本单位职能部门的内部控制、业务经营活动、履行岗位职责等方面进行的监督和评价，是人民银行内部审计的一种重要形式。在全面从严治党、从严管理的新形势下，基层人民银行党委更加重视风险隐患排查工作，对重大资金使用、重要岗位负责人履职及重要业务活动等方面开展了一系列同级审计，对于控制和防范内部风险，完善内控制度，提高履职效能等方面起到了较好的促进作用。但从同级审计工作效果来看，还存在诸多影响同级审计职能发挥的问题，同级审计工作质量还有待进一步提高。
二、当前同级审计存在的问题
1.有效监督动力不足，审计环境尚需培育。
一是存在畏难情绪。同级审计对象是同事甚至是领导，少数内审人员在审计中顾虑重重，不敢深究细查，担心动真碰硬失去群众基础，得票率低，影响个人前途。因此，为完成任务，抓几个“不痛不痒”的问题来完成任务。如人民银行某县支行开展同级部门负责人离任审计，只反映2 个会计凭证未盖章的问题。
二是存在认知偏差。当前基层人民银行大部分职能部门能认识到同级审计对防风险、促履职的重要性，但仍有少数部门和人员认为内审就是挑毛病，担心审计结果会影响部门考核名次和个人业绩等，或多或少有抵触的情绪。一方面工作配合度不高。提供审计资料不够及时，对审计人员的检查和询问应付了事，不主动将规章制度、业务操作规程等提供给审计人员参考，想方设法掩饰风险隐患，影响同级审计工作效率。另一方面对书面确认审计发现的问题顾虑较多。审计发现问题被审计部门一般口头都予以承认，但对书面事实确认抵触较大，担心被追责、问责，强调客观理由，认为是内部审计，口头指出就可以，没必要书面确认来较真。
2.审计理念更新不强，人员素质亟待提高。
一是审计理念稍滞后。同级审计区别于“上审下”，体现在“金融卫士”和咨询服务作用。要求内审人员的审计理念要从“查问题”向“防风险”转变，大部分内审人员还不接受绩效、风险导向审计理念。在同级审计实践中，重查轻防，较少运用风险导向、内部治理的理念来分析、评价履职效果，没有能够发挥内审增加组织价值的应有作用。
二是业务素质待提升。部分内审人员业务政策和理论水平难以跟上形势的发展，知识结构较为单一，加之缺乏系统培训，相应的专业知识更新慢。尤其是新业务的规章制度晚于业务部门知晓，往往是开展同级审计前恶补有关规章制度。在审计中，底气不足，力不从心，难以发现深层次、隐蔽性的问题，同级审计深度不够。
三是人员队伍仍不足。基层人民银行审计人员与日益增加的审计任务不匹配。某中心支行审计人员占全行职工比例不到4%，被监督部门18 个。2020 年，上级行委托的同级审计项目2 个，本单位党委委托的同级审计项目7 个，另协助上级行参与审计项目及对辖内县支行开展离任审计，各类大小审计项目共计十余项。在人员力量不足的情况下，内审部门安排审计资源方面也是优先“上审下”项目。如2020 年，人民银行某中心支行的预算管理同级审计只安排了2 名内审部门人员来完成。由于人手不够，就很难在规定的时间内将问题查深查透，存在流于形式的现象，同级审计的效果相比较“上审下”差距较大。
3.审计报告精准不够，监督力度仍需加大。
一是反映问题避重就轻。同级审计中发现的问题要经过多次与被审计部门沟通反馈，双方“讨价还价”后，涉及本行利益时往往大事化小、小事化了，只反映一些操作上的小问题，已查证事实保留率不高。如上级行安排的专项业务同级审计项目，审计报告要经分管业务部门的行领导、行长审查签字后再上报，行领导担心本行的问题与全省系统内其他地市中支的问题数量、严重性是不是均衡，会不会影响被审计部门在上级行的业务考核成绩等，基于保护本单位利益思想、护短心里或者其他因素考虑，审计报告只反映些无足轻重的问题。
二是信息披露不够充分。政府财政监督部门、审计部门对人民银行开展审计，通常要调阅内部审计报告，有些外部审计就是通过内部审计报告发现了一些问题线索。因此，领导审阅审计报告时，提防被外部审计发现问题线索，不想过多披露存在的问题，尤其是敏感性问题。审计报告未能如实反映、客观评价，导致同级审计效果大打折扣。
三是审计建议操作性不强。审计建议是用来解决问题的，由于同级审计报告反映的问题不够深入，审计建议大多就事论事，对审计发现的问题深入挖掘不够，没有对问题产生的原因进行深层次分析，导致所提建议空泛抽象，缺乏针对性，空话、套话多，或者过于原则化、笼统化。在一些同级审计报告中还出现了“通用建议”。如提高认识、加强队伍建设、严格执行各项规章制度等等，这样的建议根本无法落实。
4.审计整改成效不佳，成果运用有待深化。
一是发现的问题整改难。按照《中国人民银行内审操作流程》的规定，同级审计下达“内审意见书”，相比较“上审下”下达的“内审结论和处理决定”，权威性不够，对查出的问题没有处罚权，也不具备约束被审计部门主动整改。后续整改管理上，内审部门只是将被审计部门的《整改报告》收集入档，对问题是否整改到位、整改效果不再深究和督查，一定程度上导致被审计部门不重视问题整改，屡查屡犯。审计发现的问题问责处理尽管有明文规定，但在具体实践过程中，纪委、人事等部门碍于同事、熟人的关系，追责、问责顾虑仍然较多，有的问责还会牵涉到分管领导，更是不愿动真碰硬深究下去。
二是制度建设不够完善。《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行内审操作程序》是人民银行内审人员开展工作的“总纲”，这两个制度都没有对“同级审计”进行专门规定或者对“同级审计”操作程序进行明确。同级审计的对象、方式、内容等无制度规定，从而导致内审人员的监督行为存在随意性。如审计通知书还未出来，就进场开展项目，现场座谈会、意见反馈会等未按规定程序进行，项目完成时间拖延，未在规定时间内出具整改意见书，对整改情况未进行跟进等，影响了同级审计的权威性。
三、改进工作的对策及建议
1.理顺机制体制，优化同级审计的工作环境。
一是建立“一把手”负责制。要使同级审计职能有效发挥，就要真正落实领导责任制。“一把手”是内审部门的主管领导，在实施一些重要同级审计项目时，要亲自参加。如进场见面会、意见反馈会、整改督促会等。专题听取同级审计工作汇报，在思想行动上重视和支持内审部门独立开展工作，为其大胆、有效履职创造条件，把同级监督作为服务本级党委的重要方式，切实履行好同级监督职责。
二是强化部门间协调沟通。内审部门应加强与被审计部门沟通与交流，在开展同级审计前要及时将同级审计的文件精神、审计目的、内容向审计对象传达，争取部门负责人、分管领导的理解和支持。
三是完善内审干部考核机制。对内审干部考核、提拔，要考虑其工作的特殊性，不能以得票率“一刀切”，提高行领导投票的权重，降低被审计部门投票的权重。对坚持原则、敢于担当的审计人员要在业绩考核、先进推荐和干部选拔任用中予以适当倾斜，提高内审干部工作积极性。
2.优化资源配置，增强审计队伍整体力量。
一是培养职业操守。新形势下，内审干部要持之以恒地增强理想信念、党纪法规和职业道德学习，增强责任感和使命感，要有敢于动真碰硬、敢于担当的精神，不为关系、权利、人情、利益所左右。坚守审计职业操守，坚持独立、客观和公正，切实维护好同级审计的权威和公信力。
二是加强业务培训。通过对审计知识、技巧和方法的培训，提高内审人员的工作能力。内审人员要定期抽出一定时间到业务部门跟班学习。平时采取“以审代训”、远程培训等方式学习新业务知识。与当地高校、审计协会、会计协会联合开展理论研究，学习审计前沿理论，拓宽同级审计视野和思路。
三是实行轮岗交流。一方面，对长期从事内审工作的干部，达到一定工作年限要实行轮岗交流，经验丰富的内审干部交流出去，能促进业务部门内控和风险意识提升，也较好解决了长期在内审部门工作产生的“疲劳症”。另一方面，将业务部门经验丰富，具有较强的发现问题、沟通协调、文字综合能力，身体健康，能胜任内审工作要求的干部调入内审部门，提升内审队伍专业化水平。
四是更新思想理念。内审干部要适应新形势发展的需要，完善和发展审计理念，将内控、风险、绩效、治理等理念贯穿同级审计实践，既要发现问题也要关注风险和绩效。如开展金融扶贫和金融支持小微企业的同级审计调查，要从合规性向风险、绩效上转变，重点对金融政策执行效果进行监督和评价。
3.坚持唯真求实，认真把好同级审计报告质量关。
一是审计建议切合实际，具有建设性。新形势下，要求内审部门要当好领导的参谋助手，为领导决策建言献策。因此，审计人员要在审计建议上下工夫，对审计发现的问题，要认真梳理和深入分析，与业务部门一道找准问题的症结，从如何完善机制、防范风险上提出审计建议，切实履行好评价、咨询职责，为本级党委科学决策提供参考。
二是审计报告客观公正，以独立超脱的地位反映审计事项的真实情况。审计人员对审计事项要严肃认真，不隐瞒、不夸大、不回避、不遗漏审计发现的问题。行领导审阅审计报告时，政治站位要高，要摒弃保护主义的思想，实事求是地反映审计事项，对重大违规、重要内控缺陷、体制机制问题要如实、全面反映。
三是开展同级审计报告展评活动。上级行审计部门对其部署的同级审计项目，每年组织一次审计报告展评，对评选出的优秀审计报告进行点评，推动内审人员在展评中学习，在点评中提高；本行党委委托的同级审计项目，由党委班子成员点评，从发现问题、防范风险、为本级党委提出建设性管理建议来评价审计报告质量，有效提升同级监督质效。
4.注重督促整改，推进同级审计成果转化。
一是建立整改督导机制。把督促整改作为内审部门、纪检监察部门、组织人事部门日常监督的重要政治责任和工作任务，建立信息共享、结果共用、问题整改问责共同落实整改机制。强化审计成果在组织人事工作中的运用，把整改落实情况作为干部考核、任免、奖惩和相关决策的重要依据。及时跟进、督促业务部门整改。发现整改不到位，敷衍整改、整改不力、虚假整改的，应及时提出问责建议，按照相关工作程序移交有关部门严肃追责问责，典型案例公开曝光，增强震慑作用。
二是完善同级审计制度体系。一方面制定同级审计相关制度。结合实际，制定同级审计制度规定，对同级审计对象、内容、方式和手段以及同级审计的组织实施、审计报告的质量等作出规定。按照《中国人民银行内审操作程序》的要求，制定《内部同级审计操作程序》，明确同级审计项目申报、人员调配、问题磋商、交流反馈等内容，使同级审计工作有法可依，操作规范。另一方面对《中国人民银行内审操作程序》进行修订。同级审计结论按照风险程度和违规事实轻重或者根据工作性质下发审计结论，可发“处理决定”、“整改意见通知”等。
三是探索同级审计新方式。建立与异地同级人民银行“交叉审计”制度。发挥人民银行条块管理体制优势，上级行安排的同级审计项目，由上级行牵头组织地市中支之间开展“交叉审计”，统一制定审计方案、统一调度人员、统一处理口径、统一汇总审计情况。通过“交叉审计”，有效解决同级审计人员力量不足、“熟人社会”、审计报告质量不高、整改问责难、成果运用不充分等问题，提升同级审计监督质效。
