■ 杨永生 陈珞珈 肖梦熊 刘昱含 郑格琳
根据《国家卫生计生委 国家中医药管理局关于推进社会办医发展中医药服务的通知》《国家卫生计生委 国家中医药管理局关于开展社会办中医试点工作的通知》和《国家中医药管理局关于开展社会办中医试点评估工作的通知》，国家中医药管理局遴选并确定了23个省（区、市）的40个地区和甘肃省全部14个地市为社会办中医试点地区（海南省海口市无统计数据，只分析53个试点地区）。试点工作围绕《评估通知》中的“任务清单”和“评估方案”进行，试点时间为两年（2017年2月至2018年12月）。综合上述文件要求结合社会办中医工作实际，鼓励探索、挖掘亮点、总结经验、发现问题，指导并督促试点地区，为进一步推进国家社会办中医工作提供了借鉴。
1 国家推进社会办中医现状分析
据本研究统计，截至2018年12月，53个试点地区中有社会办中医类医院818所，比2016年增加10%；院均床位数为58.89张，比2016年增加2.77张；2018年院均诊疗量为1.64万人次，与2016年基本持平。
试点地区中有社会办中医类门诊部1 659所，比2016年增加60%；只提供传统中医服务的社会办中医类门诊部735所，比2016年增加96%；平均每所社会办中医类门诊部诊疗量比2016年增长14.95%；只提供传统中医药服务的社会办中医类门诊部诊疗量比2016年增长81%。
试点地区中有社会办中医类诊所16 376所，比2016年增加20.94%；只提供传统中医服务的社会办中医类诊所6 806所，比2016年增加27%；平均每所社会办中医类诊所的诊疗量比2016年下降2%；平均每所只提供传统中医药服务的社会办中医类诊所的诊疗量比2016年增长42%。
2 国家推进社会办中医方法与成效
2.1 政府重视试点工作，出台多项鼓励政策
试点地区的政府部门高度重视社会办中医试点工作，从试点地区遴选、试点方案制订、各类数据和材料上报、省主管部门督导等方面工作均积极主动地完成。截至2018年12月底，除海南省海口市外，23个省（区、市）的53个社会办中医试点地区均报送了相关材料。53个试点地区中，有89%的地市选择了超过7项以上的任务进行试点，有45%的地市在“任务清单”外又不同程度地探索了“社会办中医规模化连锁化发展，与养老、文化、旅游等结合的新模式，医疗安全监管新措施”等任务。53个试点地区共出台与社会办医相关的政策文件218个，其中综合性文件102个、社会办医专门性文件88个、其他相关文件28个。
2.2 简化医疗机构审批流程和提高审批效率，完善建设标准取得实效
96.23%的地市简化了审批程序，主要为简化办理材料、减少办理流程、缩短审批时间等，其中郑州市对医疗机构许可、执业医师多点执业注册的审批时间由30个工作日缩为4个工作日，审批科室由2个处室缩为1个处室，审批流程由4个环节缩为3个环节；杭州、宁波实现“最多跑一次”改革；阜阳市、宣城市、南充市、铜仁市等地市按照“非禁即入”原则，全面清理、取消不合理的前置审批事项；庆阳市、平凉市、威海市、南阳市等地市实现一站式审批。
在社会办中医医疗机构标准方面，深圳市出台《深圳市中医馆和中医坐堂医诊所的基本标准》和《关于建设名中医诊疗中心的指导意见》，确定名中医诊疗中心标准，已成立5家社会办名中医诊疗中心；运城市新增“中医馆”这一机构类别，制定《运城市中医馆设置基本标准（试行）》；鞍山市出台《鞍山市医疗卫生质量标准》，明确中医类医院、中医类门诊部、中医类诊所的相关建设标准，并编制鞍山市社会办医投资指南，明确机构数量、规模、类别和地点。
2.3 执业医师多点执业政策稳步推进，拓宽社会办中医人才队伍
随着医师多点执业鼓励政策逐步落实，在社会办中医医疗机构多点执业的中医师逐渐增加。53个试点地区的社会办中医类医院、中医类门诊部、中医类诊所办理多点执业的执业中医师数占其执业医师数的比例分别为12.86%、21.06%、7.96%，比2016年分别增长了101.3%、21.1%、109.27%。郑州市实现医师多点执业“三个突破”：一是执业地点数量突破，医师经在卫生行政部门备案后，即可在医联体、医疗集团内部自由流动执业；二是医师职称突破，医师职称限制放宽至初级职称；三是卫生行政部门管理权限突破，医师申请多点执业经第一执业地点医院批准，到卫生行政部门备案即可，并简化了备案手续。青岛市试行特聘中医专家存案制度，鼓励社会办中医医疗机构根据中医药人才引进与培养的实际需要，在不改变人事关系的情况下，经市中医药管理局存案后，柔性引进本单位急需的主治医师以上中医（中西医结合）专家。
2.4 打造中医综合服务区，拓展多元化办医服务
50.94%的地市制定了相对集中设置只提供传统中医药服务的中医类门诊部和中医类诊所的具体措施和办法。例如，杭州市打造清河坊中医一条街，汇聚老字号中医馆；温州市在国家4A级旅游景区“印象南塘”建设中医名医馆等项目；南充市在阆中古城打造中医药文化氛围浓郁的中医药综合服务区域。
60.38%的地市制定了推动从注重疾病治疗转向健康维护、发展治未病和康复等多元化服务的措施。例如，平凉市将健康维护、治未病纳入基本公共卫生服务；杭州市在社会办医疗机构推广中医治未病；温州市鼓励基层医疗卫生机构与养老服务机构、康复机构开展多种形式的合作；青岛市鼓励医疗机构开设提供非医疗性质的养生保健部门（区域）。
2.5 中医类门诊部发展势头良好，尤其是只提供传统中医服务的门诊部更为突出
试点地区社会办中医类门诊部数量比2016年增加60%，备案制诊所政策实行以来，只提供传统中医服务的门诊部数量增加96%，办理多点执业的中医类执业医师比例高于中医类医院，在一定程度上节约了人力成本，从服务量看，中医类门诊部与只提供传统中医药服务的中医类门诊部均呈上升趋势。
试点地区均有鼓励只提供传统中医药服务的社会办中医发展的相关措施，如区域卫生规划或医疗机构设置规划中明确“只提供传统中医药服务的中医类门诊部和诊所不做布局限制，取消具体数量和地点限制”“同等条件下优先审批”“鼓励品牌化和商业经营连锁化发展”，全国部分省市已经有了一些初具规模的连锁国医堂、中医馆，其注册医疗机构的类别基本上都为中医类门诊部，这些连锁中医类门诊部的发展模式各有特点，有的是组建医生集团，有的是以精品中药加名医为核心，有的是以中医“治未病”为核心，有的是以民族医药为主，有的立足高端，有的面向基层和大众。
2.6 加强医疗质量安全监管，严惩不规范医疗行为
大部分试点地区从规范行政审批、加强技术指导、加强监督管理、支持行业协会参与等方面制定了具体的监管措施，如兰州市、杭州市、宁波市、沈阳市、青岛市等地区将社会办中医医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，建立统一立体的监管体系；鞍山市成立社会办中医医疗服务质量监控小组；济南市实行医疗机构不良执业行为记分管理；铜仁市对社会办中医医疗机构实行量化分级管理，并向社会公示。2年的评估期间有8个地市上报了虚假广告处罚情况，有12个地市上报了对不规范医疗行为的处罚情况，主要涉及院感不达标、医疗垃圾处理不当、技术操作不规范、人员资质不合规、超范围执业、饮片管理不规范等问题。
3 国家推进社会办中医创新点
3.1 在经费奖励与管理方面
宁波市以奖补形式鼓励开办高水平社会办中医医疗机构，新增床位可一次性补助2万～4万，新通过二甲以上评审按等级可一次性奖励500万～2000万，专科医院每床位可奖励1万～3万；漳州市对固定资产实际投资额（不含土地）在1亿元以上的民营医疗机构，当地政府按投资额1%给予一次性开办补助，并每年每张床位给予3000元运营补助，中医全科医生从业5年以上每人一次性奖励5000元；郑州市对取得三级甲等和二级甲等资质的分别给予1000万元和500万元一次性奖励，新建投资在5000万元以上(含)的市、区财政按1∶1配套给予投资额1%的一次性奖励，中医、康复、护理、老年病、临终关怀等紧缺型医疗机构，一次性奖励金额提高至投资额的1.2%；深圳市出台《关于印发深圳市社会办医财政扶持政策实施细则（试行）的通知》等系列文件针对社会办三级医院（中医）可享受基本医疗服务补贴、市级医学重点学科补助、上缴企业所得税财政奖励、三级医院等级评审资质奖励、新增基本医疗服务床位奖励5个财政补助项目，提供基本医疗服务的按照每床10万元、每门诊20元/人次、每住院60元/床日标准分别给予一次性奖励，中医科类按上述标准的1.2倍执行；宣城市对非营利性社会办中医医疗机构如有收支结余，可对举办者给予不超过20%的奖励；青岛市出台了《社会资本办中医专项扶持资金管理办法》并引进乔明琦泰山学者团队采取PPP模式建立了中医医院，建立财政资金扶持机制，丰富社会办中医筹资渠道。
3.2 在专科建设方面
杭州市在2018年11月推荐5所社会办中医医疗机构的5个专科项目参加全省“十三五”重点专科评审；武汉市将社会办（中医）医疗机构优势专业纳入市级临床重点专科建设体系；铜川市已在3所社会办医疗机构中建设市级中医重点专科5个，每个专科给予10万元补助；临夏市社会办（中医）医院与公立医院在重点专科建设评选享有同等权利。
3.3 在医保政策方面
杭州市社会办医疗机构取得《医疗机构执业许可证》一年及以上，且近一年内在卫生健康、市场监管、物价等行政部门无行政处罚记录，无重大医疗事故，即可申请医保定点，同时民营和公立医疗机构医保政策享受同等待遇；青岛市率先将社会办中医医疗机构纳入基本药物制度补助范围，基本药物销售补偿按30%的比例予以补助，基本药物的实施范围扩大到所有基层社会办中医医疗机构，将社会办中医医疗机构纳入7个骨科中医优势病种支付方式改革的试点单位；深圳市具备合法的营业执业证照、申请前一年内未被行政处罚、完善的医疗保险信息系统等3项基本条件的中医类医疗机构和药店均可申请成为市医疗保险定点机构。
3.4 在参与医联体建设方面
深圳市成立深圳市中医医疗联盟，首批已将31所社会办中医医疗机构纳入中医医联体联盟内；沈阳市探索民营资本与公立中医医疗机构的管理和技术优势相结合的合作模式，辽宁中医药大学附属医院全面托管辽宁某社会办中医医院并建立“辽宁中医药大学世界传统疗法医疗中心”“辽宁中医药大学临床教学基地”。
3.5 在结合新模式发展方面
3.5.1 中医药与养老结合。兰州市出台《兰州市促进医养结合服务发展配套政策》，将社会资本举办的医养结合项目(含中医医养结合项目)纳入城乡建设规划和卫生健康事业发展规划，鼓励社会资本举办各类医养结合机构，社会资本举办医养结合机构投资达到3000万以上，政府一次性奖励50万元。3.5.2 中医药与文化旅游结合。杭州市推进“河坊街·中医特色街区”“五柳巷·建国南路名老中医一条街”“桥西直街中医特色街”等多以中医药为载体的特色小镇和特色街区建设；温州市在南塘文化旅游区内筹建中医药特色街区；南阳市以张仲景·中医祖庭核心文化园区（张仲景医药文化旅游产业集聚区）建设为依托，汇聚国内老字号、中医药名店及堂馆，形成传统文化氛围浓郁的中医药服务一条街。
3.5.3 连锁化发展。深圳市某社会办中医机构被广东省中医药局批准成为广东省中医连锁医疗机构，截至2019年2月，已在全国开设98所连锁国医药馆；成都市某中医诊所已开办5所，武候区某小儿中医门诊部也开办多所中医门诊部及社区中医诊所，年均接诊20万人次。
3.6 在发挥行业力量方面
泰州市成立了泰州市中医药健康服务协会社会办中医专业委员会；杭州市分别成立了中医药协会中医民间特色专业委员会和杭州市民间中医药发展促进会；宁波市组建了宁波市民营医疗机构行业协会中医医疗机构分会；成都市新都区组建了新都区个体诊所协会（下设中医药工作组），以行业协会为平台，加强交流与合作，上传下达，发挥行业组织自律管理作用，加快形成中医药行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管模式。
4 问题与建议
随着两年的试点工作持续督导和推进，试点地区相继出台一系列配套文件来落实社会办中医工作，但是还存在很多问题。如社会办中医医疗机构发展不平衡、政策落实打折扣、缺乏创新中医特色鼓励政策、机构缺乏竞争手段、人才匮乏且流动性较大、行业自律不够、监管能力不足和职责的碎片化等[1-4]。
针对上述问题，本研究建议：一是要建立部门联动机制，落实配套政策。各级政府要进一步加强扶持和促进社会办中医发展的政策落实，包括土地、税收、医保定点、人才引进等政策，落实政府购买服务政策，设立奖补基金，对社会办中医医疗机构可以实行政府与社会投资共建，对符合要求的社会办中医类医院纳入等级评审范围，开展等级评审。二是着力补齐社会办中医短板，加强自身管理。引导社会办中医医疗机构科学规划布局，精准定位市场需求，走差异化发展道路，避免与公立医疗机构进行不必要的恶性竞争。进一步加强行业作风建设和内部管理，强化业务培训和医德医风教育，规范医疗执业行为，保障医疗质量安全，全面提高社会信誉度。三是完善机制，加强人才队伍建设。将社会办中医医疗机构所需专业人才纳入人才引进总体规划，引进高层次人才。建立人员流动机制、激励机制，鼓励社会办中医医疗机构尤其是中医类医院引进和培养相对固定的中医药人才队伍，建立长远的发展战略。在住房安置补助、子女就学、科研经费等方面同等享受现有各类人才引进优惠政策。各类中医类别医师培训要充分考虑到社会办中医医疗机构的人才培训需求，统筹安排。在医学类行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会中吸收社会办中医医疗机构专业技术人员。四是多样化发展，建立专科优势。鼓励社会办中医医疗机构走专病专科、连锁化发展之路，进一步规范诊疗行为，提高临床疗效，方便群众多渠道就医。将社会办中医类医院重点专科建设纳入临床重点专科评审工作范围，支持社会办中医类医院申报科技奖项开展医学科研。五是加强监管和指导，促进规范有效运营。将社会办中医医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，加大社会办中医医疗机构信息公开力度，接受社会监督。严厉打击非法行医，严肃查处租借执业执照开设医疗机构和出租承包科室等行为，严惩经查实的恶性医疗事故、骗保、虚假广告宣传、过度医疗、推诿患者等行为。建立健全社会办中医医疗机构及从业人员信用记录，依法推进信息公开并纳入国家统一的信用信息共享交换平台，对严重违规失信者依法采取一定期限内行业禁入等措施。加强对社会办中医医疗机构价格行为监管，督促建立健全内部价格管理制度，对其价格违法行为依法严肃处理。推行全行业和属地化管理，实现对社会办中医监管的制度化、常态化。
