夏永辉
摘 要：内部审计对促进企业集团公司管控效能的提升具有重要意义，本文对金融控股集团管控特点与内部审计要求进行比较分析，阐明综合型管控模式更适合现代企业集团管控要求，而内部审计的工作内容与集团综合管控要求高度契合，内部审计能够对集团管控发挥重要作用。本文介绍了内部审计在集团管控实践中的定位，即充当好“督查员”、“守护者”、“安全员”、“先遣队”、“参谋员”五种角色，从完善审计管理体制、突出审计工作重点、强化经济责任审计、落实审计整改和成果运用等方面，结合笔者从事内部审计工作的实践，论证了内部审计发挥集团管控作用的方法和途径。
关键词：内部审计;管控活动;地位作用
我国经济社会发展进入新时代，党和国家越来越重视审计工作，习近平总书记多次就审计工作发表重要讲话、作出重要指示批示，把审计作为国家治理体系现代化的重要内容。内部审计是现代企业管理体系的重要组成部分，特别是在企业集团管控中能够发挥重要作用。本文结合金融控股集团公司内部审计实践，对如何发挥审计作用、促进集团公司管控效能现代化作一粗浅探讨。
一、内部审计是集团管控重要手段
当前，以股权为纽带形成的集团公司是一种主要的企业组织形式，如何构建科学、高效的集团管控体系，推进管控体系和管控能力现代化，是集团公司发展过程中必须面对并解决的问题。
一般来说，集团管控有两种实现模式：管理型和治理型。管理型的集团管控模式以直接控制为主要特征，主要是通过控制企业内部事务管理过程实施控制，如财务管控、人事管控、战略管控、运营管控等，通过行政命令手段对成员公司经营管理施加影响。集团与成员公司是管理和被管理的上下级关系，集团公司权力集中，全面垂直地管理成员公司事务，成员公司缺乏自主权。治理型管控模式以公司治理为基本特征，集团公司通过法定的公司治理结构实现管控目标。在集团公司的体系结构中，集团公司作为成员公司的责任股东，可以充分行使提名权、表决权等股东权力，对成员公司经营管理重大事项施加影响，体现集团管控意志。集团公司与成员公司不特别强调层级关系，集团公司作为大股东和成员公司职权不重叠、不交叉，各司其职、各负其责，共同构成协调的治理机制。
从以上两种模式的特点看，它们各有利弊。管理型模式虽然体现集团公司权威，决策效率较高，但存在的弊端也非常明显，逾越公司治理机制实施的直接管控措施触犯了公司独立法人人格的法律规定，限制了成员公司的经营自主权和决策权，不利于成员公司经营者提高商业判断能力和创业激情，往往出现应该管的没有管，不应该管的管死了，陷入一紧就死、一松则乱的循环。同时，集团公司实施的直接管控措施也并不一定是适应市场的最正确的决策，有时决策差之毫厘，则执行谬以千里，最终影响集团公司的投资效益。治理型管控模式以法律法规为基础，利用公司治理途径对成员公司施行管控，程序更加规范，但也存在决策链条长、决策效率低等问题。
笔者从金融控股企业内部审计工作实践来看，集团要切实履行责任股东职责，在保障和落实成员公司依法享有的经营自主权同时，加快建立和完善符合现代企业制度要求的管理体制和运行机制，充分发挥集团公司的金融控股功能。为更好地发挥上述两种管控方式的优点、克服缺点，集团管控应采用第三种模式，即综合型管控模式。综合型模式结合了前两种模式的特点，即集团公司在成员公司日常事务采用治理型模式管控的基础上，对“三重一大”事项实施管理型管控。具体管控内容和目标主要有：一是管住人，通过提名董事、监事等法人治理机构组成人员来实现对成员公司的日常管理，集团公司不直接对成员公司日常经营管理进行干预;二是管住资本，通过管理型管控方式，对重大投资方向、战略并购重组、资本运作等事项进行决策，优化资本布局，实现资本最大收益;三是管住风险，通过完善授权经营制度机制、加强风险排查和外部监督等方式，对成员公司重大经营投资风险进行管控，确保资本安全有效。
内部审计是单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计，国家审计署在内部审计相关管理规章及年度工作指导意见中提出要“坚持全面审计、突出重点”、“促进完善内部控制、加强风险管理”、“深入开展经济责任审计，推动公共权力规范运行”等规定和要求，归结起来就是“强管理、降风险、促发展”。将这些规定和要求与集团综合型管控内容和目标对比来看，两者高度呼应、相互契合。因此，集团管控实践需要内部审计参与，是管控实践的重要手段和途径。
二、明确内部审计在集团管控中的定位
习近平总书记多次对审计工作作出重要指示批示，要求找准定位，担当作为，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，当好维护财经纪律、维护国家和人民利益的“利剑”，为推动经济社会高质量发展作出更大贡献。侯凯审计长对审计属性做过阐述，认为从审计监督性质看，审计首先是经济监督，但经济与政治是分不开的，经济问题背后实质上就是政治问题，经济监督说到底就是政治监督。只有对审计定位有了全面辩证的认识，才能找准审计在国家监督体系中的位置，才能明确具体审计任务的目标和方向，才能把党和国家对审计工作的要求落到实处。内部审计是党和国家监督体系的重要组成部分，内部审计职能的核心属性是监督，而监督是管控活动的应有之义，体现了经济监督的第一属性，同时也体现政治监督的要求。为更好地监督管理成员公司“三重一大”、服务“管干部、管资本、管风险”，集团内部审计必须扮演好以下五种“角色”定位，在集团管控活动中发挥应有作用。
一是当好集团政策和制度规定执行情况的“督查员”。集团是整个公司发展规划和目标的制定者，集团政策和制度是围绕实现发展目标而制定、需要全集团成员企业共同遵守的经营行为规范，集团政策和制度执行情况关系到集团意志是否得到落实，关系到政策目标是否得以实现。内部审计要在集团管控中发挥作用，必须加强对集团政策和制度执行情况的督查，揭示政策执行过程中的“中梗阻”问题，促进政令畅通、令行禁止，把集团党委意志贯穿到业务经营的最基层、第一线。近年来，国有企业纷纷制定发布十四五规划，确定规划目标，谋划推进举措，特别是把推进改革三年行动、三项制度改革、混合所有制改革、创新低碳发展等重大决策部署纳入规划重要内容，这些重点工作任务是否有效积极推进，战略规划执行中是否存在问题，目标责任是否按期完成等都是内部审计作为“督查员”所需要关注的问题。
二是当好国有资本的“守护者”。党的十九届四中全会指出，要“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”。五中全会强调，做强做优做大国有资本和国有企业体现了党中央发展壮大国有企业的坚定方向，体现了对增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力的殷切希望。国有企业作为国民经济的稳定器、压舱石，如果风险漏洞丛生，违规问题缠身，没有健康的体魄，就难以真正地做强做大做优。内部审计监督是国有资本监管的重要手段，是国有企业持续健康发展的自我免疫机制，是发现经营管理问题，促进企业自我完善自我提升的重要抓手。内部审计监督必须服务于发展壮大国有经济，牢牢盯住资金使用，依法履行审计监督职责，既不能让资金闲置，也不能让资金跑冒滴漏和被挤占挪用，把审计的着力点放在提高资金使用绩效上，坚持盘活存量和优化增量并重，加强对重要业务的全过程全方位审计监督，推进全覆盖，促进资金安全规范高效使用，在国有资本保值增值上发挥内部审计的“守护”作用。
三是当好风险防控的“安全员”。从一定意义上说，金融企业就是经营风险，搞好金融风险的防控、确保金融资产安全是金融机构的重要职责。当前，我国经济形势总体平稳向好，但发展面临的国际国内环境依然复杂严峻。从国际看，外部需求萎缩，经济全球化遭遇逆流，不稳定性、不确定性明显增加;从国内看，统筹新冠疫情防控和经济社会发展任务艰巨，经济恢复还不均衡，就业形势和中小企业发展还需改善，稳增长与防风险还需要更加有效的措施。受国际国内复杂环境的影响，国有企业面对的风险挑战和困难压力仍然巨大。内部审计要充分发挥“免疫系统”功能，对金融企业开展过程化、穿透式审计监督，盯住一些风险比较突出的业务领域和环节，及时揭示和反映苗头性、倾向性问题，及时堵塞漏洞、妥善处置，防止风险交叉传导，防止苗头性问题转化为趋势性问题，防止局部性问题演变为全局性问题，更好发挥审计“治已病、防未病”功能，促进防范化解重大风险隐患，坚决守住不发生系统性风险的底线。
四是当好从严治党的“先遣队”。习近平总书记在国有企业党的建设工作会议上强调，要突出监督重点，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理。金融对一个国家的经济起到至关重要的作用，作为金钱与权力最集中的行业，金融业容易出现权力寻租等一系列问题。金融领域的腐败问题不仅会给金融机构造成了巨大风险，还会蔓延至其他领域，严重者甚至造成系统性风险。金融领域的腐败往往具有隐蔽性强、专业性高、危害性大的特点，这也对反腐败提出了更高的要求。因此，必须持续加大对金融企业的审计监督力度。要以企业内管领导人员经济责任审计为切入点，重点加强对资金投放、工程招投标、国有资产处置等方面的审计监督，揭露和查处违法违纪、损失浪费、风险隐患、履职尽责不到位等问题，念好权力运行的“紧箍咒”，推动领导干部履职尽责。要完善审计发现问题移送处理制度，整合监督力量，形成监督合力，强化追责问责，促进形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。
五要当好高质量发展的“参谋员”。内部审计工作要将研究型审计要求贯穿始终，跳出“就事论事、一审了之”的传统思维，深入思考所揭示问题的深层次原因，深入探究是什么、为什么、怎么办，真正做到对症下药、药到病除，为集团高质量发展打基础、管长远。要把审计发现的问题作为出发点和落脚点，从国际国内发展大背景中去思考、去研究、去把握，坚持“重点论”与“两点论”相结合，运用矛盾分析方法提出有价值的审计意见建议，推进全面辩证地施策治企。这些科学思维和方法对每一位普通审计人都有着深远的启迪，每一个审计项目都是一次深入的调查研究，从审前调查到现场实施、到编写报告和信息，再到跟踪整改，环环相扣循序递进，每个环节都离不开调查研究。因此，研究型审计要贯穿于项目全过程，落实到项目全部重点事项中。只有这样，才能抓住审计对象的基本面及重点、痛点和难点，才能形成有价值有分量的审计报告，才能为企业集团高质量发展提供参谋和增值。
三、发挥内部审计在集团管控中的作用
一是强化党委对内部审计工作的领导，完善审计管理体制。科学高效的内部审计领导和管理体制是审计发挥作用的前提。《审计署关于内部审计工作的规定》要求“国有企业内部审计机构……应当在企业党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。总审计师协助党组织、董事会（或者主要负责人）管理内部审计工作。”省政府出台《关于加强内部审计工作的指导意见》，要求“国有、国有资本占控股或者主导地位的金融机构……企业以及上市公司，应当按有关规定设立独立的内部审计机构，或设立审计委员会、配备总审计师”。集团应落实审计管理制度要求，设立审计委员会、经济责任审计领导小组等议事协调机构，明确企业主要负责人分管内部审计工作，配备总审计师，把内部审计工作提升到更高地位，推进内部审计监督体系和监督效能现代化。从笔者所在单位情况来看，集团和成员公司均建立了由党委书记、董事长直接分管内部审计工作的制度机制。集团及成员公司党委和董事会多次研究讨论内审工作，集团党委和董事会主要负责同志多次听取审计工作汇报，对审计工作提出“问题导向、绩效导向、风险导向”“严格审计、精准审计、有效审计”的总要求。健全董事会及专门委员会对内部审计指导监督工作机制，指导审计部门较好地履行监督职能，保障审计工作的独立性，使内部审计工作在正确轨道上良好运行。
二是紧紧围绕集团党委工作中心，突出审计工作重点。作为金融控股企业，集团党委工作中心主要体现在提升经济效益，防范金融风险，实现高质量发展上。内部审计工作必须紧紧围绕这个中心，自觉从大局出发，全面审计、突出重点，为集团管资本、管干部、管风险发挥积极作用，为公司高质量发展提供有力保障。要加强对成员公司经营业绩完成情况和资本回报情况的审计，揭示经营业绩方面存在问题的主观原因，提出整改对策建议。要加强对集团政策和制度措施落实情况的监督检查和跟踪问效，加大对重大项目、重点资金、关键环节的审计力度，杜绝有令不行、有禁不止和执行政策搞变通、打折扣、打擦边球等现象。要结合公司业务特点，开展经常性金融风险专项审计调查。风险防控是金融企业经营发展的重中之重，也是落实中央和省委、省政府三大攻坚战关于“防范化解重大风险”决策部署要求，通过摸清成员公司金融风险资产家底，揭示其经营过程中存在的金融风险问题，并针对存在的问题分析主客观原因，提出解决建议。近年来，我们紧盯关键领域开展内部控制和风险管理审计，深入贯彻“两统筹”理念，采用“一审多项”的方式，对重要成员公司开展内控审计，同时对于前期审计发现问题整改开展“回头看”，督促被审单位建立健全长效机制，切实将审计整改成果转化为公司的治理效能。根据省国资委2020年印发的《关于加强省属企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》要求，加强内控体系监督评价，围绕内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等内控五要素，对成员公司核心业务板块及重要子公司的内控有效性实施监督检查评价，全面梳理和排查内控缺陷及合规风险，实现2020年-2022年三年全覆盖的目标。
三是强化内管领导人员经济责任审计，推动履职守法尽责。要落实集团内部管理领导人员经济责任审计规定要求，坚持任中审计与离任审计相结合，确保对内管领导人员任职期间经济责任履行情况至少审计一次，推进审计全覆盖。重点审计领导人员执行集团党委工作部署、推动本单位可持续发展情况，公司发展战略规划、经营计划的完成情况，“三重一大”事项的决策、执行和效果情况等，评价履职业绩，界定问题责任。审计结果向集团党委报告，作为对被审计对象考核和使用的重要依据。近年来，根据《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，紧扣权力运行开展领导人员经济责任审计，坚持“党政同责、同责同审”的原则，对重要成员公司主要负责人经济责任履行情况进行审计全覆盖。聚焦领导干部经济责任，对公司改革发展、经营管理、风险防控等重点方面开展审计和评价，通过经济责任审计，对领导干部实现常态化“经济体检”，确保公权公用，促进廉洁从业。同时，在审计中充分贯彻“三个区分开来”的要求，客观、历史、辩证地看待各类问题，实事求是分析原因、界定责任、找准对策，为领导干部担当作为营造良好氛围。
四是落实审计整改和成果运用，充分发挥审计作用。审计整改和成果运用是审计在集团管控中发挥作用的最终体现，对于维护经营秩序、防范金融风险和提升经济效益具有重要意义。要落实审计整改责任制，督促被审计单位主要负责人切实负起审计整改的第一责任人责任，加大对违法违规经营造成损失追责问责;要推动被审计单位根据审计结果建章立制，防止屡审屡犯，发挥制度长效作用;要完善审计整改跟踪检查督查机制，督促建立审计整改台账，对问题实行清单动态管理，对账销号;要探索将审计结果和审计整改情况在一定范围内公开，以案示警、以案促改，发挥举一反三作用。为构建审计工作闭环，把审计成果落到实处，我们根据审计主管部门关于建立健全审计查出问题整改长效机制的要求，及时制定了集团审计整改工作管理暂行办法，建立健全整改情况报告机制、整改检查督查机制、审计结果运用机制、整改通报公开机制、整改追责问责机制等五项工作机制，为审计整改工作提供制度遵循。各成员公司按制度要求，成立审计整改工作专班，明确领导人员、牵头部门和实施部门整改责任。围绕“事事有回音、件件有着落”的总体要求，对照梳理问题，研究制定整改方案、整改任务书和“三个清单”，对整改任务进行分解，扎实推进问题改到位、改彻底，按时报告审计整改结果。对于能够立即整改到位的立行立改，对部分一时难以整改到位的历史遗留问题，相关成员公司结合日常生产经营，分类施策、精准发力、持续推进，建立起审计整改长效机制，努力解决审计工作的“最后一公里”。对形成损失问题相关责任人员进行追责问责，释放“有责必问、问责必严”的管理要求。
参考文献：
高红梅.公司治理：集团管控的最佳模式[J].董事会，2018（8） ：68-70.
