周南 Lynn Price Stephanie Ohshita Nina Zheng 胡
摘要：本节介绍制定低碳发展计划常用的核心步骤。本指南侧重城市层面；同样的步骤也适用于企业、市、省和国家等层级。中国自“十一五规划”起，对改善国内能源强度定出目标，包括各经济部门的节能目标。2009年12月中国政府公布了其碳强度目标，重点放在单位GDP 用能引发的二氧化碳排放量。为实现该强度目标以及“循环经济”等经济性目标，制定低碳发展规划尤其必要。
关键词：低碳发展；节能；规划
中图分类号：X24 文献标识码：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.008
低碳发展规划将气候行动计划的内容与该城市的经济规划相结合。综合这些要素可以更好的发展经济，并让经济发展可持续：
“在可持续发展的经济中，居民生活及经营的方式对整体经济、环境发展和社区建设是有利的，避免得在经济增长、可持续发展与公平性之间做出折衷选择。商业发展效率更高、更具创新性，同时国际竞争力更强。地方人才更多。商业活动强化了我们对可持续发展的支持，而我们在可持续发展展现的领导力也能促进地方经济的蓬勃发展。所有居民有机会获得高质量工作并分享经济增长带来的效益”。
（City of Portland， 2009）
核心步骤（如图所示）包括：
1. 领导层的重视和承诺
2. 编制能源使用与碳排放清单
a. 找出节能减碳的主要来源
b. 找出节能减碳的办法（粗略分析）
3. 制定目标
a. 预测不同情景下（常规情景、节能情景）的能耗量、碳排放量和GDP值
b. 根据情景预测制定目标
c. 如果有时间，则根据对节能潜力、政策和措施的详细分析来制定目标（请参阅下一步）
4. 制定低碳发展规划（气候行动计划+低碳经济规划）以及完成目标的政策与行动
a. 分析并选择政策和行动（详细分析，包括协同效益、成本和节省量）
b. 明确说明每个行动的目标以及如何测量进程
5. 执行政策和行动
a. 找出并分配责任
b. 为实施工作配备资金
c. 制定时间表
d. 以提供奖励、处罚、培训和公众宣传等方法来支持政策的执行
6. 监测、报送并核实进展
图2气候行动规划核心步骤
来源：ICLEI
城市领导的承诺是重要的第一步。随着城市对低碳发展的关注，并承诺要投入充足的人力、时间和资源，城市可以成功制定并实施低碳规划。
1 排放清单
有了城市领导的承诺，制定低碳发展规划的下一步是准备碳排放或温室气体排放清单。为了选择有效的行动和政策机制，有必要了解排放源，因此需要制定排放清单。除了找出温室气体排放源外，清单还起到找出节能潜力以及衡量计划进展程度的基线的作用。
温室气体。中国政府在2009年12月宣布的国家碳强度目标将重点放在用能引发的二氧化碳 （CO2） 。本报告对两种主要碳基的温室气体提出指引：二氧化碳 （CO2） 和甲烷 （CH4） 1。二氧化碳排放主要来自化石燃料的燃烧，以及来自非能源使用的工业生产过程（比如水泥生产）和砍伐森林。甲烷排放来自农业（特别是稻作生产）、畜牧业、其他的土地使用、工业（比如煤层气）和废弃物分解。
编制排放清单的基本方法。编制排放清单是估测省市活动产生的碳排放的最佳方法，尽管不是最精准的做法。不同部门活动产生的碳排放数据（比如工业和民用住宅的能耗）要与能源使用的排放因子并用，以便估算排放量。公式如下：
活动数据 排放因子 = 排放量
基准排放清单（比如2005年排放水平）结合未来排放量的估测（比如2015年和2020年排放），可协助地方制定排放目标。
清单范围。由于一些会产生碳排放的活动是超出城市边界，因此明确定义排放清单范围、了解城市要计入哪些排放十分重要。国际认可的清单协议定义了三个排放范围：（1）直接排放；（2）间接排放；（3）关联排放（WRI-WBCSD GHG Protocol； Clean Air-Cool Planet， 2010； ICLEI） 表4说明了每个范围的计算内容。
表4 温室气体排放清单范围
排放范围 范围活动
范围1：直接排放：在城市内产生
城市内的直接能耗（工业、取暖、制冷、发电、基础设施等使用的燃料）
城市内交通运输
城市内土地利用和废弃物管理
范围2：间接排放：由于城市内活动引起的，但在城市外产生的排放 从外输入供城市所使用的电力和供热
范围3：其它间接排放：由于城市活动产生的，但在各城市之间或城市外发生的排放
区域之间的交通运输
送往城市外填埋区的城市废弃物
来源：Clean Air-Cool Planet，2010.
范围1直接排放是来自城市消耗的燃料，比如民用住宅、商用建筑和公共（政府）建筑的采暖。城市内工业企业直接消耗的燃料是很多城市直接碳排放的最大来源。范围2间接排放一样重要，很多城市和企业从城市外的发电厂进口电力，因此必须将供该城市使用的电力在生产过程中产生的的碳排放计入。范围3关联排放也重要，因为它反映人口和货物进出城市过程中由交通工具产生的碳排放。
数据需求。基本来说，排放清单涵盖以下部门因用能与处理废弃物产生的二氧化碳和甲烷：电力、工业、民用住宅、商用建筑、交通运输和土地管理（农业和其他土地应用、城乡）和废弃物。编制碳排放清单的人员必须与当地供电部门/电网协作，以便获得以下数据：市内销售的电力（度电）；各部门占出售电量的比重（工业、商用住宅、民用住宅、政府）；以及发电的燃料结构。
如果可以从统计数据或通过其他数据采集工作获得更多详细数据，则可以将部门进一步作分解。比如，交通运输可以细分为公路、铁路、水运和空运；商业部门可以根据不同类型的建筑和活动再划分为零售商店与信息处理中心；工业部门可以根据工业子部门或工艺再作划分。不管该部门有没有再进一步分解，都要收集各种燃料（比如电力、天然气、燃油、蒸汽等）的使用量数据。根据当地的经济和生产结构，还可以包括工业生产工艺造成的相关排放。表5总结了基本的碳排放源和所需数据。
不同排放源与活动的能耗量与有关数据（表5）与排放因子（表6）并用后，得到温室气体排放量清单。请注意表6中煤炭的单位能耗碳排放量最高，相反地，风力和太阳能的运行过程中不会排放碳。因此，跟踪各种燃料的能源消耗和各种活动（分部门）的碳排放量对于低碳发展十分重要。
表5 温室气体排放清单所需数据
部门 排放源数据
电力 发电的能源结构和总量：煤炭、天然气、石油、水力、风力、太阳能、度数。
工业 电力和燃料（天然气、煤炭、热力及其它）消耗
民用住宅 电力和燃料（天然气、煤炭、热力及其它）消耗
建筑楼面面积和类型
商用建筑 电力和燃料（天然气、煤炭、热力及其它）消耗
建筑楼面面积和类型
交通运输业2 电力和燃料（汽油、柴油和其它）消耗
运输模式结构（徒步、自行车、摩托车、公交车、轻轨、铁路、汽车、卡车）
每种交通运输车辆的效率（燃油经济性）
各种车辆在地方公路的总行驶里程 （VMT）
高速公路上的行车里程数（与所在辖区相关）
土地利用 基于粮食种类的农业生产公顷数（大米、麦子等）
牛、猪和马的数量
森林覆盖面积（现有、消失和新增）
废弃物 填埋场废弃物总量（吨）
废弃物常见成分（有机物、塑料和其他非降解材料、土地覆盖材料）
表6 二氧化碳排放因子
能源种类 排放因子 单位
煤炭 95 t CO2/TJ
石油 73 t CO2/TJ
天然气 56 t CO2/TJ
电力 * *根据发电的能源种类
水电 ～0 t CO2/TJ
风力 0 t CO2/TJ
太阳能 0 t CO2/TJ
来源：IPCC 2007
图5和图6是俄勒冈州波特兰市按部门和按排放源编制的温室气体排放清单实例。波特兰是美国最先制定低碳发展计划并成为其他城市学习的典范城市之一。波特兰有幸通过水力发电获取其很大一部分的电力，由此降低了它的碳排放量。目前，中国城市的碳排放，有很大一部分来自工业部门以及煤炭，如图3和图4所示。因此，中国城市在节能、减少燃煤发电比重以及发展工业部门以外的行业上，机会很多。
图3和 图4按部门和按燃料编制的温室气体排放清单
--中国样本城市
图5和图6按部门和按燃料编制的温室气体排放清单
--俄勒冈州波特兰市
来源：City of Portland， 2009.
2 目标设定
完成排放清单的编制后，各省市应该制定各种目标，包括节能减排目标，或能效提高目标与能源强度降低目标。可以通过情景分析或减排潜力分析制定目标，并评价政策造成的影响。
目标的类型。目标应该具有可测量性和可报告性，如此才能对目标的完成进度进行追踪。最好采用物理目标——比如二氧化碳绝对排放量、能耗量或风能量，这是这些目标具有可测量性并对省市的健康产生直接的影响。经济目标也很重要，其目标是实现经济的持续和低碳的发展。
减排目标可设定为强度目标或绝对值目标3 。强度目标旨减少单位产品、单位楼面积或单位经济产出的能耗量或碳排放量，而绝对值目标则在实现特定的节能量或温室气体减排量。
绝对值目标是指目标年度消耗的总能源量或温室气体的排放量。绝对目标的优点在于制定上相对容易，找出绝对能耗量较简单，找出特定时间点释放到大气的温室气体排放量也较容易，且达成目标后，也无需额外的数据或计算来进行验证，透明度相对较高。缺点是特定地点的经济活动（或企业的产品）可能随时间而改变，造成目标年与基准年在产业结构上出现重大分歧，有时变化幅度大到必须要对基准年或目标进行调整，特别是在企业层面。另一个缺点是，如果经济增长幅度很大，则很难完成绝对值目标。同样地，经济增长一旦放缓，不用实施节能减排措施，就能实现节能降耗的绝对值目标（WBCSD/WRI， 2004）。
强度目标可以使用经济值或物理值作为基准。比如，衡量水泥厂的温室气体排放强度可以采取单位增加值能耗（经济强度目标）或每吨水泥的温室气体排放量（物理强度目标）。强度目标的优点是只测量能源使用或温室气体排放趋势，不考虑产量的增减，且产品种类或产量有变化时，也无需重新计算目标年度或基准年度的目标。此外，强度目标可以用来比较生产类似产品的企业的能效水平，或是将企业的能效水平与最佳实践相比较。强度目标的缺点是，由于该目标不考虑生产增长，所以不用设置目标年度的实际温室气体排放量，因此根据生产趋势，目标年的实际排放总量可能比基准年高（WBCSD/WRI，2004）。另一个缺点是，为生产多种产品的企业制定强度目标，难度将更高。
对不同属性的产品或活动的能耗量或碳排放量进行加总时，通常会采用经济性指标。不过从分析结果来看，根据物理指标设定的目标能够更准确的跟踪碳排放强度或能源强度的实际发展趋势，因为它与产生排放的工艺过程紧密相连。由于产品市场价格的变化或不同产品的价格（或增加值）出现相对变化，经济强度目标一段时间后会受到经济变化的影响（Freeman et al.，1996；Worrell et al.，1997）。但是，企业产品或活动的多样性在有些情况下会提高制定物理强度目标的难度。因此，人们越来越关注制定适合的物理度量标准和指标（Phylipsen et al.， 1998； Farla，2000；Nanduri et al.， 2002）。
设定目标值：未来能耗和碳排放情景：一旦确定整体目标的类型后——即节能量或碳减排量的绝对值，或是碳排放强度的改善幅度，下一步就是设定目标值，比如碳强度要在2010年至2015年之间减少20%。目标值的设定是通过不同情景分析，在考虑城市规划、预期的人口变化与节能减排潜力等，对未来能耗量与碳排放量进行预测。通常要评估至少两种情景：常规情景和节能（减排）情景。
图7是城市制定二氧化碳绝对排放量目标的一个实例（案例为加州某城市）。该图显示了常规情景（排放量快速上升）、基准年（水平线）以及节能减排情景（排放曲线最终向下弯曲）。然后根据这二个情景间的差值定出目标，即二氧化碳减排量，以及一段时间后减排的百分比变化）。该城市定出的目标是要在2005年至2020年间，减少15%的二氧化碳排放量，长期目标则是2030年前要减排35%。该城市进行情景预测的基础是其总体规划（经济规划、基础设施、人口和交通）。该城市同时采用“地方环境倡议国际理事会（ICLEI）I的减排政策指南，该指南内容与本指南近似。
图7 碳目标、基线和所需节碳量：城市二氧化碳排放目标实例
来源：City of San Carlos Climate Action Plan 2009
3 低碳发展规划的政策机制选择
本指南提供很多可用的政策与行动实例，供城市选用以实现其节能减排目标。每个城市可以根据其温室气体排放清单的排放源结构，选择最恰当的政策；这些行动能够让城市实现最大幅度的节能减排；每个行动也包含相应成本信息，但这些成本会因为各城市的条件不同（如现有能效水平、能源定价机制、可再生能源利用情况）而出现差异。
选择节能行动时，很重要的是要选择能取得最大节能量的行动。如果该城市目前和预期的排放源大部分来自工业，则要采取可以让工业大量节能减排的行动。同时，要注意哪些排放源的增幅最快。对中国大部分的城市而言，建筑（家用电器、采暖与制冷）、乘客运输以及持续增长的产品和食物运输，是造成能耗量与碳排量剧增的原因。因此，即使目前建筑部分的碳排放量相对较小，依然需要采取行动防止能耗出现不合理的增长。
粗略判断可实施的行动。从本报告以下部分可看出，我们需要多样的政策和行动。城市如何选择可以实现其节能减排目标的政策？以加州某城市为例，该市首先对近100个可参考的政策和行动进行粗略的判断。并委托一个任务小组对这些行动如何解决碳排放（根据排放清单和多种预测情景分析）问题进行评估。任务小组评估节能减排预测并定性地考虑了每个行动可能带来的好处和成本，同时参考其它城市实施这些可行的政策的经验。
进行“粗略判断”时可考虑的行动之一，是对发放建筑许可制定新的要求，即要求建筑的选址应考虑遮阳、通风、美化以及窗户应安装遮阳层，以便减少空调与供暖的能耗。该城市注意到这项政策获得州政府的推荐，更发现业主可以以更划算、更自然的方式来节约能源。通过减少空调的使用来缓和“城市热岛”效应，以及让人们和建筑有更多遮阳的地方，该城市在夏天时变得更为舒适。
详细分析并选择节能行动。对潜在的节能行动进行粗略判断后，城市工作人员要选择几项优先行动进行详细分析，以说明这些行动如何能实现整体目标。这些行动与排放清单和情景分析息息相关，能够应对特定的行业和特定排放源。行动计划还可通过公开会议听取包括来自商业、居民和学生的意见来作出选择。城市有关人员根据各行业目标（或目的）将节能行动按部门分组，作为实现整体目标的基础。表7显示整体目标和各部门目标。要完成目标，必须执行多项政策和行动。
表7 低碳发展规划中的整体目标与各部门目标的实例
--俄勒冈州波特兰市
城市整体目标：1990-2030年二氧化碳排放量减少40%
长期目标：1990-2050年二氧化碳排放量减少80%。
部门1. 建筑与用能
目标1. 在2010年前，将全部建筑总能耗降低25%。
目标2. 所有新的商用建筑与民用住宅的温室气体净排放量为零。
目标3. 通过使用可再生能源以及清洁城区能源系统，将诺玛县的总能耗降低10%。
目标4. 确保新建筑和重要的改造建筑可以适应多变的气候。
部门2. 城市形态与移动性（交通运输）
目标 5. 建立充满活力的城区，即90%的波特兰居民和80%的诺玛县居民可以轻松凭借步行或骑自行车完成每日基本、非工作的出行，并拥有安全的人行横道或自行车道。
目标 6. 人均每日车辆行驶里程 （VMT）数比2008年减少30%。
目标 7. 提高波特兰市区内或经过该区的货运效率。
目标 8. 提高客运车的平均燃油效率至40英里/加仑，并改善道路系统的性能。
目标 9. 将运输燃料整个生命周期内排放的温室气体量减少20%。
部门 3. 消耗与固体废弃物
目标10. 减少25%的固体废弃物生成总量。
目标11. 废弃物的回收率达到90%。
目标12. 将废弃物回收系统排放的温室气体量减少40%。
部门 4. 城市森林与自然系统
目标13. 将波特兰市的森林覆盖面积提高至全市总面积的三分之一。城市溪流至少有一半以上的长度，其温度达到城市水温目标，城市水温是集水区健康的指标。
部门 5. 食物和农业
目标14. 少吃高碳强度食物
目标15. 多吃当地自产的食物。
部门 6. 社区参与（公众与私营机构）
目标16. 动员诺玛县所有居民和私营机构共同改变生活与工作的方式，从而减少碳排放量。
部门 7. 准备应对气候变化
目标17. 成功适应多变的气候。
部门 8. 地方政府运行
目标18.县市政府运行产生的碳排放量，要比1990年的水平减少50%。
来源：City of Portland 2009.
请注意，波特兰市目前无法律依据可要求公私营机构执行减排行动。因此波特兰的气候行动规划并未对工业拟定具体的减排目标。中国的省市政府有权根据相关法律为其辖区内的企业制定节能和减排目标，因此中国的气候行动规划将包括工业部门的节能减排目标和行动。工业部门的行动对减排是否能成功确实很要紧。至于与电力部门相关的目标和行动，中国的城市需要与省级政府以及电力部门通力协作，就供电的燃料结构和能效进行改善。但是，城市在管理城市建筑和企业用电需求方面可以发挥积极作用。
4 制定执行方案
要有效实施低碳发展规划，必须先厘清政府与企业间责任归属、执行时间表以及预算和人员的分配。此外，政策和行动应包括奖惩措施、培训和公众宣教。目标的可测性愈高且给定具体测量基准或指标时——比如每吨产品耗能的减少，或是商用建筑单位楼面积的能耗减少，则行动执行起来会更有效。
波特兰市的行动规划还包含执行细节。某些行动必须在2012年前实施，这样才能在2030年这个目标年完成节能减碳的目标。行动规划对负责人有具体规定：商用建筑业主必须执行能效对标；市政府要与私营机构共同设立投资基金。行动规划还包括辅助奖励措施：如建筑改造的税收抵免和低息融资。节能目标也具可测性：将全部既有建筑的总能耗减少25%。
波特兰市作为选取详细政策与行动来实现节能减排目标的实例选择了六个短期行动来实现该市的第一个目标，即在2030年前，将2010年前竣工建筑的总能耗减少25%。为了实现该目标，波特兰市找出六个（请参阅表8）在2012年前必须完成的行动（City of Portland， 2009）。
表8 实现节能减排目标的详细政策和行动实例
--俄勒冈州波特兰市
部门 1. 建筑和能耗：
目标 1. 将全部2010年前竣工建筑的总能耗降低25%
2012年前要采取的行动
（i） 建立5千万美元以上的投资基金，提供居民和私营机构低息融资；
（ii） 对居民用能情况进行评定；
（iii） 所有商用建筑和多户数民用住宅均要实施能效对标；
（iv） 提供实施节能减碳的其他资源和奖励；
（v） 与合作伙伴齐力推广所有商用建筑的高效运行和维护工作；
（vi） 就安装太阳能板和环保屋顶建筑提供商业税收抵免。
来源：City of Portland 2009.
波特兰市对每个可行的行动可能带来的节能和减排量进行最大限度的估测。所有这些行动和目标整合在一起应可实现城市的整体目标。
图8 执行规划的另一个实例--旧金山市
来源：SFDOE和SFPUC 2004
5 监测并报告进度
必须利用监测——包括报告和核证（MRV）来跟踪低碳发展的进度。为了确保目标的实现，必须要对计划的进程进行跟踪并对结果进行评价。根据报告内容和监测情况，城市应定期评估计划进度，从而了解是否需要投入更多人员物力，或是否需要制定更多政策和行动。
为了确认目标进度，城市应对各行业和排放源相关的用能数据、碳排放数据和经济数据，分别进行跟踪。纵使设定的目标是经济性的能源强度目标与碳强度目标，也要对这些数据做个别采集，不能只是使用整合过的单一强度数据。比如，能源强度代表单位经济产出的能耗，即[吨标煤/万元经济产出]。为了监测并验证强度改善的进程，除了计算得出的强度数值之外，报送的数据必须包含能耗数据以及经济活动数据。
中国政府向重点耗能企业提出了报送企业能源利用状况的要求；有些企业必须提供季度报告，有些则可提供年度报告。城市可以使用这些数据来制定温室气体排放清单和低碳发展计划。公布更多数据以及报告目标进程，可提高公共及民营机构的重视程度与投注心力，对实现目标有助益。市政府网站是公众跟踪节能减排和低碳经济发展的有效工具。
考虑到中国“五年规划”有其年限，城市的进度评估应采用每季度（重要政策和行动）以及每年度（整体目标的进程）进行。国际上的许多城市通常每一年至三年，会对实施的政策和行动进行重新评估。由于中国发展迅速，中国城市应对行动的进展进行年度评估。
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（责任编辑 张 萌）
