莫甲凤
(中国人民大学教育学院，北京100872)
英国高等教育管理专家迈克尔·夏托克指出:“人们往往把成功的大学之所以成功归因于出色的教学和科研，而不是其管理。但是良好的管理的确可以为教学科研的兴旺发达提供合适的条件。反之，不良的管理会影响教学科研的正常发展，从而导致大学的衰败。”［1］十八届三中全会提出，加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校的行政级别。在这一新的政策框架中，完善高校内部管理构架是建立中国现代大学制度的突破口，也是高校在现有体制内能有所作为的领域。
一、中国高校内部管理构架不完善的表现
1.校院两级权责关系不对等
中国高校的权力集中在学校高层，院系赖以生存的人权、事权、财权缺失，形成了“倒金字塔”式权力结构。权力上收，责任下放，严重压制了基层学术组织的活力。这与国际惯例越到组织高层，岗位设计、职责划分、权力行使越规范明确，越到组织底层，岗位设计、职责划分、权力行使越灵活多样的情形相背离。这是因为:一方面，由于高校是“目标模糊”、“底部沉重”的学术组织，行政系统与学术系统是松散耦合的矩阵结构，使得高校管理具有科层化与专业化的双重属性。正是科层体制的纪律与控制和专业技能与自主权二者之间的冲突［2］未得到有效化解，导致高校行政管理无限压倒学术管理。另一方面，由于深受高度集权的政治体制和管理模式的影响，高校缺乏自治传统，学术体制化程度较低。如学者梁明伟所言:“西方的学术体制化的最主要特征是学术场域的自律，而中国大学科层体制弊病的关键原因在于学术场域与非学术场域的界限模糊不清，学术场域缺乏自治性和自身的游戏规则，缺乏自觉抵制外来干涉的力量。”［3］
2.机构设置行政化
中国高校内部管理构架的最大特点是“行政化”。机构设置效仿政府系统，各项资源分配、事务管理的话语权大部分掌握在有行政职务的人员手中，教师的身份与一名普通雇员相差无几。这就是为什么行政部门领导招聘时，诸多教师趋之若鹜的根本原因。正是“学而优则仕”的“官本位”盛行强化了教师对行政的依附性，损害了他们的群体独立意识和学术精神。由此导致学人浮躁、学术异化成为高校常态。去行政化已成为高校内部管理改革必须解决的严峻问题。
3.问责机制缺失
不受监督和制约的权力必然导致权力的滥用和腐败。当前，高校内部行政系统很少受到制度和规范的监督，管理者既不习惯受人监督，也不明白要承担什么责任。相关部门出台的各种关于工资福利、提级晋升、招生录取、经费分配、采购招标、评价机制等政策大多倾向自己利益集团的利益，缺少相应的监督和问责机制来对其进行约束。在“自律”不足而“他律”缺失的情况下，高校普遍存在人浮于事，滥用权力谋取私利的问题。
4.管理专业化程度低
高校内部管理包括行政管理和学术管理，具有很强的专业性。其核心是学术管理，这是它区别于其他管理工作的一个根本特性［4］。现实的情况是:行政管理专业化程度不高，学术管理行政化严重。一方面，高校中的“双肩挑”人员大量存在，结果是教学科研与行政管理容易顾此失彼;另一方面，行政权力膨胀，无限挤压学术自治空间，导致学术精神沦丧，学术管理“行政化”:学术评价机制不是按照学术规则操作，而是以官场规则运作。正是由于行政管理者对学术事务的自以为是，常常导致错误决策的制定，严重阻碍了学术的发展。
二、西方五国大学内部管理构架的经验
1.英国模式:以牛津大学为例
牛津大学和剑桥大学最早创立学院制，自创立伊始便拥有教学、科研、人事、招生、财政等方面的自主权。如伯顿·克拉克所言，“从垂直维度来看，英国模式中最强的权威是处于底部的行会形式的控制”［5］。大学与学院的关系主要表现在:(1)学院属于大学，但不由大学管理，学院由院长及院士共同自主管理。校长是荣誉职位，只具有象征意义，不具有行政管理的具体职权。(2)大学与学院既有分工又有联系:学院拥有独立的财产和收入，按照大学章程委任自己的人员、自行招生;大学负责考试与颁发学位等。牛津大学内部管理构架包括教职员全体大会、大学理事会、校长、副校长及学部。学部是牛津大学管理构架中的一大特色，包括人类学部、医药科学学部、数理与生命科学学部以及社会科学学部。学部是自治的法人团体，设有学部理事会，学部主席全权负责学部活动的所有事务，有权对学部的教育及常务事务作出决定和进行管理，享有预算和财政的权力，但在一定程度上受牛津大学章程的制约。学部下属的学院有相当大的自治权，享有对课程、教学、科研、招生、人员聘用等事务的权力。
2.美国模式:以加州伯克利大学为例
美国大学是一个典型的科层组织，实行的是董事会领导下的校长负责制。加州大学作为美国公立大学的典范，其内部管理构架包括董事会、校长及评议会(又称教授会)。校长由董事会推选产生，是大学的最高行政长官，拥有对学校日常事务的大部分管理权。评议会接受董事会的领导，负责学术事务的管理。在伯克利分校，校长全权负责整个大学的日常事务和运行管理以及大学所有正式典礼的主持，7位副校长(包括1位执行副校长兼教务长)分管预算与财务、经营与管理、设施服务、科研、学生事务、大学关系。以校长为核心的各行政机构均有健全的组织章程，有明确的职权划分及议事程序。伯克利的评议会是教师群体的组织，享有对学术事务的决策权，由学院评议会和33个常务委员会构成。近年来，美国大学尤为注重内部管理的专业化，如格瑞斯所言:“校长期望与其同事以现代专业主义的方式建立联系，而不是以经验主义的方式来与同事打交道……专业人员和校长都授权于专业文化。学校应该由有能力的专业人员群体来领导和管理。”
3.法国模式:以巴黎大学为例
法国是高等教育高度中央集权的国家。1968年《高等教育指导法》颁布之前，大学权力一直集中在学院院长手中，学院可以绕过学校与国家教育部直接对话。1968年之后，政府相继出台了《富尔法案》、《萨瓦里法》、《大学自由与责任法》。根据法律规定，大学的组织结构由原来的“大学—学院—讲座”三级模式转变为“大学—教学与科研单位”两级模式。从巴黎大学的情况来看，改革以前大学中各学院基本上是各自为政，学院下设理事会和评议会。理事会由全体教授担任，有权决定本院的行政管理、财务开支和教师晋升以及制定内部章程，评议会则负责教学、科研等方面的事务。改革后，形成了以校长为核心的校务委员会和以教学与科研单位主任为核心的理事会。大学同时下设校务委员会、学术委员会以及学业和生活委员会。这三个委员会在学校重大事务的决策中发挥重要作用。由于基层学术组织自我管理的观念早已深入人心，教学与科研单位至今仍可以保持比较大的独立性，教授等在学校管理中依然拥有无可争辩的权力。
4.德国模式:以哥廷根大学为例
德国公立大学实行“大学—学部—讲座/研究所”三级管理模式。大学内部管理的重心在于基层讲座。讲座教授是基层学术组织的绝对核心，全权负责本讲座或研究所的招生、人员聘任、课程设置、教学、学位授予、科学研究、财政预算等事务。随着大学规模的扩大和教授权力的膨胀，德国大学开始对学术组织进行扁平化改革，形成“大学—学系/研究所”两级结构;延长系主任任期，强化他们的职责，弱化院级机构，加强系的自我管理［6］。在哥廷根大学，大学的最高权力机构是全体成员代表大会和评议会。全体成员代表大会由130人组成，其中教授为70人，学生20人，学术性辅助人员20人，其他成员包括从事行政管理和技术辅助的人员20人，其职责是选举校长和2名副校长，审议学校章程。评议会由13人组成。校级行政部门下设9个处，分管一般事务与开支、教务、房地产、计划与统计、人事、财务、总务等［7］。在哥廷根大学的内部管理中，教授席位占有绝对多数，教授以外的其他团体成员只是参与有关事务的讨论，最终决定权还是保留在教授手中。
5.日本模式:以东京大学为例
日本国立大学法人化之前，大学内部管理构架是“大学—学部—讲座”三级模式，学部(相当于中国大学的学院)下设教授会。大学管理重心落在各个学部的教授会，是学部最高权力机构，由所在学部的教授、副教授和其他职员组成，学部长任教授会议长。教授会“拥有决定所在学部的预算分配、新任教官的遴选、所在学部教官的升迁、课程设置、各学科或讲座的教学和科研计划、学位颁发等权力。可以说，在极大程度上，日本国立大学的内部管理与运作主要依靠各学部的教授会执行”［8］。法人化之后，根据《国立大学法人法》，东京大学制定了《东京大学宪章》和《东京大学基本组织规则》，将大学分为三个校级管理机构:一是由校长和理事组成的董事会，负责审议学校重大事项的决策;二是经营协议会，负责审议有关学校管理的事项;三是教育研究评议会，负责审议教育研究的相关事项［9］。值得注意的是，东京大学在学部一级仍设立教授会作为学部的最高决策机关，审议学部长的人选，教师的录用与晋升，教育课程设置，学生入学、毕业、学位授予等整个学部的重要事项。在基层学术组织自我管理权限方面，东京大学强化了院系在学校管理运营中的地位，如学校赋予以院长为代表的院系以人事管理和财务管理权限，使行政权力与以教授会为代表的学术权力各司其职，达到动态平衡。
通过对英、美、法、德、日五国大学内部管理构架进行比较发现:(1)大学管理重心均落在基层学术组织，享有高度自治权。(2)通过建立紧缩型扁平式组织，使大学内部管理变得灵活、敏捷、高效。如法国大学实行“大学—教学与科研单位”两级结构，英国大学建立“大学—学群”两级结构，德国大学实行“大学—学系/研究所”两级结构，美国大学形成“大学—项目委员会”两级结构。而中国的情况是，如中国工程院院士刘经南所言:“综观国外一流大学，都是小机关、大学院。二级学院才是高校教学和科研的实体，拥有相对独立的人、财、物的管理权，学校的财力80%都在学院。而在中国，大多数综合性大学还是由学校直接掌管人、财、事大权，这样不可避免会导致机构臃肿、效率低下、‘跑部钱进’等问题，而学院这一教学、科研的主体活力不足。”因此，借鉴西方大学的成功经验，重新调整校院两级组织构架是建立现代大学制度的一个突破口。
三、完善高校内部管理构架坚持的原则
1.效率原则
效率是高校建立现代管理制度的一个基本价值追求。效率的高低，反映了行政管理水平的高低。对完善高校内部管理构架而言，就是要建立扁平式组织架构，避免机构重叠、职能交叉;提高决策执行力，降低管理成本。
2.民主原则
《高等教育法》规定:高校应当实行民主管理。坚持民主原则要求高校管理重心下移，提倡和鼓励师生主动参与管理，同时不断完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全相关制度，畅通民主监督的渠道，营造民主管理的良好环境。
3.学术本位原则
大学是一个追求真理的学术组织，学术本位是高校管理的基本原则。行政管理的出发点和落脚点应是服务学术自由和促进学术发展，打造学术本位型高校组织文化。
4.最低权限原则
这是指系统内的每个个体在执行授权的任务时，赋予其所需要的最低许可。在高校内部管理中，可以由系/中心一级自主决定的事务绝不让学院一级插手，可以由学院一级自主决定的事务绝不让学校插手。高级行政管理人员从常规决策中解脱出来去处理规则外的特例，可以大大减少决策执行的时间，消除大学对院系各项事务大包大揽的弊端。
四、完善高校内部管理构架的路径选择
1.推进学部制改革，赋予基层学术组织自治权，激发学术心脏地带的活力
泰德·塔玻曾指出，“牛桥体系中最持久、最有影响力的信念是:大学是自我管理的学者社团。”“任何地方的专业文化都贬低所有的外部控制，强调个人自主和学院自治”［10］。大学作为一个底部沉重的学术组织，强调基层学术组织自治符合大学发展的内在逻辑。规范保障院系等基层学术组织的自治权是激活学术心脏地带的需要［11］。学部作为高校基层学术组织的一种形式，是落实院系自治权和教授治学的重要载体，可以实现学科整合和提高管理效能。学部制是指针对高校学科布局分散、管理跨度大的问题，在校、院之间增加学部一级学术性组织或管理机构，以整合学术资源，促进学科交叉融合。推行学部制改革，使院系成为实体单位，要求尊重高校的“底部沉重”特性，树立“学院办大学”理念。
近年来，北京、浙江等高校均不同程度地进行了学部制改革。如中国人民大学根据学科性质，组建了人文学部、社会学部、经济学部、法政学部及理工学部;浙江大学成立了人文学部、社会科学学部、理学部、工学部、信息学部、农业生物与环境学部、医学部等七大学部。实践证明，凡是把院系权力上收的高校，改革基本失败;凡是把学校权力下放学部的高校，改革基本取得积极成效。后者的成功之处在于，在学部下保留了精干高效的院系机构，每个学部一般由一位副校长全面负责，通过副校长，将学校大部分的人权、事权、财权下放到学部。因此，激发基层学术组织的活力应以学部制为载体，扩大基层学术组织自治范围，充分调动院系和广大教师的积极性，推动院系的自我完善和自我发展。
2.推行大部制改革，建立扁平式组织架构，实现管理重心下移
高校大部分的人权、事权和财权下放到学部后，有必要整合剩余的行政事务，推行大部制。大部制即大部门体制，是指在高校行政机构设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项集中由一个部门统一管理，减少和规范行政审批，简化办事手续和环节，提高决策执行力。大部制改革就是按扁平化的组织模式来设置机构，通过破除高校自上而下的垂直高耸的“金字塔”结构，精简管理层次，增加管理幅度，明确岗位职责，缩短工作流程，建立一种紧凑的横向组织，推动高校内部管理体制改革是破解当前高校行政化弊端的路径选择。
十八届三中全会提出“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”，进一步为高校大部制改革提供了政策环境。山东大学于2009年开始试点大部制改革，撤销原科技处、社科处、学术委员会办公室、校友办等机构，新组建学术研究部和合作发展部为学校机关管理机构，如今机关部门由22个减少到15个。复旦大学通过实施校、院系决算管理改革，改变以职能部门为主、按“条”分配资金的预决算管理模式，将院系作为预决算执行主体，赋予院系更多的资源调配权和经费支配权，最大限度增强院系办学活力，形成以“微观激活、宏观调控”为特征的校、院系两级管理体制。
3.建立问责与激励机制，把权力关进制度的笼子，加强民主管理与监督
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出了“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的要求。高校建立问责制要在这一政策框架中展开。问责制是对高校各方所承担的职责和义务的履行情况，实施并要求其承担因行为失当或违法、渎职、失职等造成责任后果的一种责任追究制度。问责制就是把权力关进制度的笼子，遵循“规范授权—明确责任—实施问责—责任追究”的思路，建立权力清单制度和对责任承担者的问责体系，形成用制度管权、用制度管事、用制度管人的机制，防止行为失范、决策失误、权力失控(饶桂生，2008)。激励机制是对问责制的重要补充。在学部和大部制的构架下，应积极构建学术管理体制和激励机制，推动基层学术组织创新。此外，还要加强民主管理与监督，允许、提倡和鼓励师生参与管理。在国外，教师是高校学术水平的扞卫者，而不只是具体学科中的一员。各国大学章程规定，教师有参与各种议事会的权利和义务，对大学和院系的重要人事任免发表意见，对大学的战略规划和重点学科建设提出建议。
近年来，教育部遴选的27所试点高校在积极探索建立现代大学制度的过程中，民主管理机制和激励机制在制度建设上有了一定的创新和突破。如同济大学健全《同济大学校务委员会章程》、《同济大学董事会章程》，修订了《同济大学教职工代表大会实施办法》，组建了新一届校务委员会，调整了学生申诉处理委员会并研究建立教职工申诉处理委员会。中国政法大学通过建立健全教职工代表大会制度、学代会制度、党代会代表列席常委会、教代会代表列席校长办公会等多种形式，畅通意见表达渠道，最大限度地保障利益相关者的知情权和参与权。南开大学深化人事改革，明确了与聘用制相适应的薪酬分配激励机制，进一步深化模拟绩效工资改革并启动以水平和贡献为基础的岗位调整，全面创新多样化的绩效考核评价方式，以人事管理制度的创新促进其他方面的制度机制创新。
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