万 卫
(湖北工业大学高等职业教育研究中心，武汉430068)
论我国独立学院产权政策的调整
万 卫
(湖北工业大学高等职业教育研究中心，武汉430068)
我国独立学院产权政策的主要特点是重视法人财产权，忽视出资者的所有权。这严重地制约了产权功能的发挥，阻碍了独立学院的发展。独立学院产权政策的调整，可以通过构造产权主体、优化产权结构、谨慎分割产权等策略，实现明确出资者的所有权，落实法人财产权的目标。
独立学院；产权政策；调整
产权制度是产权关系的制度化。政策属于正式制度，现代国家常通过调整政策来降低交易费用。我国独立学院的发展离不开各种交易。总的看，产权政策已严重阻碍了独立学院的发展。为了降低交易费用，应对独立学院的产权政策进行调整。
一、 独立学院产权政策的特点
自《关于社会力量办学的若干暂行规定》(以下简称《暂行规定》)起，民办教育产权政策的基本精神得以延续。邬大光教授指出，捐资办学是我国制定民办教育政策的基本假设前提[1]。事实上，民办教育产权政策确实呈现了这样的特点：重视法人财产权，忽视出资者所有权。独立学院同样如此。
(一)重视法人财产权。民办学校拥有法人财产权，是国家一直试图解决却又没有解决好的问题。法人财产权对于民办学校的意义不言而喻。没有法人财产权，民办学校就失去独立承担民事责任的经济基础。如此，它将极大地损害学生和教师的利益，影响社会福利。为此，国家一直重视民办学校的法人财产权。独立学院兴起后，国家同样强调它应该拥有法人财产权。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》后，各地纷纷兴办民办学校。然而，问题也迅速产生。例如，部分人将民办学校当作营利的工具。为此，1987年我国出台的《暂行规定》在第十六条规定：“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产，归学校所有”。这就明确规定了民办学校法人拥有法人财产权。1997年，我国出台《社会力量办学条例》也作了类似的规定。它指出，“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。2003年颁发的《民办教育促进法》明确：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”；“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。为了使法人财产权得以延续，国家一直努力完善民办学校的法人治理结构。于是，董事会领导下的校长负责制进入了决策者的视野。1997年的《社会力量办学条例》及2003年的《民办教育促进法》对此均作了明确规定。20世纪90年代末，国有民办二级学院在江浙一带兴起，并在全国迅速发展，成为我国高等教育的一支重要力量。然而许多国有民办二级学院办成了“校中校”。这严重地损害了教育公平。为了规范此类学院的发展，国家出台了“8号令”，核心思想就是构建独立学院的法人财产权。它指出，“试办独立学院要一律采用新的办学模式。独立学院……独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。”“8号令”的出台，有利于独立学院的健康发展。为了进一步规范独立学院的发展，2008年国家又出台了“26号令”，延续了“8号令”的基本思想。它强调：“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下”；“独立学院存续期间，所有资产由独立学院依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。同时，国家也在完善独立学院的法人治理。“26号令”明确：“独立学院设立理事会或者董事会，作为独立学院的决策机构”；“独立学院院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作。”
(二)忽视出资者的所有权。与此相反，国家一直忽视出资者的所有权。尽管投资办学是民办教育的基本特征，但捐资办学却是政策制定的假设前提。既然是捐资办学，出资者就没有理由主张所有权。在此背景下，出资者只能通过掌握民办学校的控制权来获得收益。当然，出资者也没有动力将资产过户到民办学校名下，直接影响了民办学校法人财产权的形成。独立学院同样如此。所有权是法律意义的，它的目的就是为了获得收益。无须讳言，出资者投资举办民办学校，其主要目的就是为了获得收益。当然，出资者应该尊重教育的公益性，否则将严重损害社会福利。然而，民办学校出资者的剩余索取权(即对资本剩余的索取)一直没有得到认可。1997年的《社会力量办学条例》规定：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”《民办教育促进法》作了一些修改：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资者可以从办学结余中取得合理回报”。应该指出，“合理回报”并不是出资者的剩余索取权，只是出资者获得的奖励。同样，独立学院的出资者也没有获得剩余索取权。2008年“26号令”指出：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资者可以从办学结余中取得合理回报。”
二、独立学院产权政策调整的指导思想
(一)坚持鼓励与引导。2012年，中国共产党在“十八大”报告中提出，“鼓励和引导社会力量兴办教育”。这是我国政府对待社会力量办学的基本态度。“鼓励”意味着政府应该对其提供一定的优惠政策和奖励措施，“引导”则表示政府应该出台一系列的政策规范其办学行为。这些政策的实施，将对吸引社会力量举办教育产生积极影响。改革开放后，我国政府对待社会力量举办教育的态度呈现出阶段性特点：(1)1978～1996年：以鼓励为主。1987年，《暂行规定》指出，“各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，维护学校的正当权益，保护办学积极性”。(2)1997年至今：以引导为主，兼顾鼓励。1997年的《社会力量办学条例》强调，“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。自此以后，这一方针一直被沿用。然而事实上，多数民办教育举办者反映政策实施时，政府更注重规范而忽视鼓励。我们认为，政府应在鼓励的基础上，对社会力量办学行为进行引导。只有如此，才能促进我国民办教育的繁荣。社会力量办学离不开政府的鼓励与引导。为此，国家应该出台更具激励性的政策。
(二)合理配置产权。经过十多年的发展，独立学院取得了巨大的成绩，但也面临着诸多问题。据统计，2010年我国共有独立学院323所，在校学生两百多万人。应该说，独立学院具有自身的优势。它将“公办”、“民办”两种办学体制结合起来，在较短的时间内实现了跨越性的发展。但是，受多种因素的制约，这种优势也影响了它的发展，并使其饱受批评。独立学院的发展，有赖于产权的合理配置。从根本上说，其产权配置具有一定的合理性。目前，独立学院分配办学收益的主要依据是出资比例。当然，其中的“资”，既有无形资产，也有有形资产。人们根据出资比例的多少，获取办学收益。显然，这里根据的是“谁投资，谁受益”的原则。如此，将有利于发挥产权在资源配置方面的功能，为独立学院的发展注入“动力”。
三、独立学院产权政策调整的目标
(一)明确出资者的所有权。所有权是指产权主体把客体视为自己的专有物，排斥别人侵夺的权利。显然，排他性是所有权的主要特征。如果排他性是鲜明的，那么所有权就是清晰的。反之，所有权就是模糊的。从经济学的角度看，产权包括多项权利，如所有权、占有权、处置权和使用权。其中，所有权是所有权利的基础。如果没有所有权，其他权利就无法得到保障，产权的功能也就无法得到发挥。因此，要想发挥独立学院产权的功能，就应该明确出资者的所有权。首先，明确出资者的剩余索取权。剩余索取权是所有权在经济上的实现形式，所有权以实现剩余索取权为存在目的。独立学院是出资者投资建立起来的，因此出资者应该获得剩余索取权。其次，明确出资者的破产索偿权。所谓破产索偿权，是指出资者有权获得企业破产清偿后剩余资产的权利。破产索偿权是所有权的重要表现。从企业的角度看，它生活在一个充满竞争的环境中，既然有竞争企业就可能面临着破产的窘境。在股份制企业中，它有效地降低了出资者所要面临的风险。当企业破产时，出资者以自己的出资承担企业的债务。如果企业资不抵债，出资者也只以自己的出资偿还债务。然而，如果企业偿还所有债务后还有剩余资产，出资者就可以依据出资比例进行分享。如此，可以迫使出资者关注企业的发展。同样，独立学院生活在一个充满竞争的环境中，那么独立学院也就面临着破产的风险。为了促进独立学院的发展，应该明确出资者的破产索偿权。只有如此，出资者才会关注独立学院的发展。
(二)落实法人财产权。长期以来，我国政府都重视独立学院的法人财产权。2003年，我国政府颁布了“8号令”，提出了“五个独立”的基本主张。其中，独立学院具有独立的法人资格是其重要内容。这一主张被“26号令”所沿袭。它指出，“独立学院应当具备法人条件”，“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下”。为了合理行使独立学院的法人财产权，“26号令”还规定了独立学院的法人治理结构，它主要由董事会(理事会)和院长组成。法人财产权对于独立学院的发展具有极其重要的意义。大致说来，主要表现在以下几个方面：首先，它是独立学院获得法人资格的物质基础。如果没有法人财产权，独立学院就无法以自己名下的财产去承担民事责任。此时，独立学院类似于“校中校”。因此，出资者必须将出资部分过户到独立学院的名下。冯向东教授指出，“……将所有应当归属于独立学院的资产经过评估后从各类投资者手中过户到继续存在的办学实体名下，就是国家这次推行强制性制度变迁所要完成的首要任务”[2]。 其次，它是独立学院自主办学的经济基础。在“8号令”颁布前，独立学院没有成为严格意义上的法人，严重依附于母体高校。就人才培养模式而言，独立学院简单复制母体高校的已有经验。然而由于生源的差异，独立学院的学生比较难以适应。随着法人财产权的取得，独立学院将积极探索自身的办学模式。总的来看，独立学院已经获得了市场的认可，学生和家长愿意选择到独立学院去求学。再次，它有利于维护出资者的利益。依据投入独立学院的出资额度，出资者享有相应的权利，并承担一定的责任。其中，出资者的权利包括终极所有权、重大事项决策权、剩余索取等。其中，剩余索取权是出资者最重要的一项权利，其他权利都为其服务。如果招生困难，独立学院就可能出现严重亏损，出资者的权益就会面临风险。如果独立学院明确了法人财产权，就可依法让其破产，出资者只以自己的出资额对独立学院的债务承担有限责任。否则，出资者就将承担无限责任。这是对出资者利益的有效保护，降低了出资者所需承担的风险。
四、独立学院产权政策调整的原则
(一)总体稳定。“总体稳定”是指产权政策保持一定的延续性，以保障独立学院的稳定发展。一般而言，人们将制度变迁分为两类，即诱致性和强制性。诱致性制度变迁和强制性制度变迁在许多方面都具有差异：前者的主体是基层，而后者是政府；前者的程序是自下而上，而后者是自上而下；前者的性质是增量革命，而后者是存量革命；前者的改革路径是渐进的，而后者是激进的。独立学院产权政策的调整，应该主要选择诱致性的制度变迁，以保障独立学院的稳定发展。这是由我国独立学院面临的现实条件决定的，如高等教育需求旺盛、高等教育经费短缺、产权主体的多元化、办学模式的多样化等。因此，在一定的历史时期内，宜将“三分法”作为我国独立学院产权分割的办法。它是我国独立学院产权政策的顶层设计，也是一种比较务实的做法。潘懋元教授等指出，我国民办高教需要更多的发展路径，政府应该允许民办高校走“第三条道路”[3]。
(二)适度微调。“适度微调”是指对产权政策进行较小幅度的调整，以促进独立学院的快速发展。目前，产权政策存在的问题，提高了独立学院的交易费用。例如，出资者维护产权的费用还比较高。由于所有权不清晰，出资者为了防止财产出现风险，于是他们采用多种方式抽逃独立学院的资产。因此，我们应该对独立学院的产权政策进行调整。然而，调整的幅度不宜太大。当然，这仅仅具有比较的意义。目前，多数人主张采用“两分法”对民办教育进行分类管理。如果从制度变迁的角度看，这属于强制性制度变迁，改革的路径比较激进。他们希望一劳永逸地解决我国民办教育的产权问题，具有积极意义。然而，“两分法”有着自身的适应条件。笔者认为，宜选择渐进的改革路径，对独立学院的产权政策进行调整。
(三)因地制宜。“因地制宜”是指各地政府根据自身的情况制定相关政策，促进独立学院的发展。其前提条件是，各地政府具有相应的权力。应该说，随着中央政府进一步的简政放权，地方政府的权力正在加大。近年来，地方政府对于民办教育的政策也屡有创新之处，“改善民办高校办学条件，规范民办高校办学行为”[4]，促进了当地民办教育的发展。我国独立学院产权政策的制定，应该坚持因地制宜的原则。这是由我国的基本国情决定的。众所周知，我国区域发展极度不平衡。在这样的条件下，如果采取“一刀切”的办法，政策就很难执行。
(四)分类指导。“分类指导”是指政府根据独立学院的类别，分别制定管理办法。从产权的角度看，我国独立学院主要存在两种类别，即出资者不要求获得合理回报和出资者要求获得合理回报。出资者不要求获得合理回报的独立学院，主要由母体高校与地方政府等共同举办。据不完全统计，目前这些举办者提取了合理回报，以弥补办学经费不足或偿还银行贷款。然而，已经有相当一部分举办者表示，会在不久的将来放弃合理回报。出资者要求取得合理回报的独立学院，主要由母体高校与民办企业共同举办，约占总数的1/3。对于出资者不要求取得合理回报的独立学院，与捐资举办的民办学校一样，依法享有与公办学校同等的税收与其他优惠政策；对于出资者要求取得合理回报的独立学院，按照国家有关税收规定执行。但是，国家应该提供优惠政策，使两类学校都得到较好的发展。
五、独立学院产权政策调整的策略
(一)构造产权主体。构造产权主体，是摆在我们面前最为迫切的任务。从理论上说，独立学院属于投资办学，出资者和独立学院法人是独立学院的产权主体。然而从实践来看，两者都不具备主体地位。首先，出资者没有获得主体地位。根据“谁投资，谁所有”的原则，出资者应该获得终极所有权和剩余索取权。然而从政策的角度看，这两项权利都不归出资者所有。没有终极所有权，意味着出资者无法实现产权的流转；没有剩余索取权，意味着出资者的投资办学等同于捐资办学。其次，独立学院法人没有获得主体地位。独立学院虽然注册为法人，但其法人资格形同虚设。究其原因，多数独立学院法人没有自己的财产。没有法人财产权，独立学院就无法以自己的财产来承担责任。从这个意义上说，独立学院没有产权主体。独立学院应该尽快构造产权主体。第一，明确出资者的所有权。独立学院是出资者投资建立起来的。那么，在保持教育公益性的基础上，出资者应该享有终极所有权和剩余索取权。如果出资者的所有权不明确，出资者很难有动力将资产过户到独立学院。第二，界定独立学院的法人财产权。没有法人财产权，独立学院就无法独立地承担民事责任，利益相关者的风险也会比较大。冯向东教授指出，从法律上界定独立学院的法人财产，是独立学院继续发展必须解决的核心问题[5]。关键在于，独立学院必须尽快完成资产过户。那么，首先就要进行清资核产。第三，协调产权主体之间的关系。利益诉求的不同，导致独立学院的产权主体存在着博弈。由于独立学院法人尚未成为真正的主体，出资者之间的博弈是其主要方面。它们之间的博弈，可能造成难以估量的损失。这就需要完善独立学院的法人治理。
(二)优化产权结构。 产权结构合理，是产权主体发挥作用的重要保障。首先，出资者的所有权没有明确。因为出资者的所有权不明确，所以出资者通过掌握独立学院的实际控制权来确保自身的利益。从理论上说，实际控制权应由独立学院法人掌握。其次，独立学院没有法人财产权。由于没有完成资产过户，独立学院的法人资格形同虚设。没有法人财产权，意味着独立学院无法独立地承担责任。再次，法人治理结构不合理。例如，董事和院长既缺乏激励，又缺乏约束。因此，应该合理配置独立学院的产权结构。第一，可以借鉴股份制的组织形式。股份制的主要特点是两权分离。对于独立学院而言，实现两权分离的时机已经成熟。第二，完善独立学院的法人治理结构。对于独立学院而言，应倡导多元共治的法人治理。
(三)谨慎分割产权。完成产权分割，是历史赋予我们的使命。如果产权分割不合理，产权的功能就无法得到充分的发挥，资源配置的效率将大打折扣。因此，应该采取办法，完成独立学院的产权分割。目前，人们对于独立学院的产权分割主要有两种主张，即“两分法”和“三分法”。“两分法”的主张是，将独立学院分成营利性和非营利性两类。营利性的独立学院注册为公司法人，照章纳税，不能获得任何政策优惠；非营利性的独立学院注册为民办非企业法人，参照公办高校享受相关优惠政策。“三分法”的主张是，将独立学院分为捐资办学、出资者要求获得合理回报和出资者不要求获得合理回报三类。尽管独立学院是出资者投资建立起来的，但是部分独立学院将来可能变为捐资办学。对于捐资办学的独立学院，注册为民办非企业法人或者事业单位法人，参照公办高校进行管理。出资者要求获得合理回报的独立学院，出资者享有终极所有权和剩余索取权，独立学院享有法人财产权。出资者不要求获得合理回报的独立学院，出资者享有终极所有权，独立学院享有法人财产权。笔者认为，“三分法”适用于独立学院的产权分割，是一种谨慎的做法。它由独立学院面临的现实矛盾决定的，不以人们的意志为转移。独立学院面临的现实矛盾是复杂的，包括高等教育需求强劲、高等教育经费紧缺、产权主体的多元化、办学模式的多样化等。“三分法”的施行，将使不同类型的独立学院都能得到较好的发展。
[1]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究,2007,(1)：3-8.
[2][4]冯向东.处在“十字路口”的独立学院[J].高等教育研究,2011,(6):36-41.
[3]潘懋元,邬大光,别敦荣.民办高教发展需要更多的路径[N].中国教育报,2012-01-09(05).
[4]柯佑祥.民办高教分类管理新政的设计方略[J].江苏高教，2012，(03)：44.
(责任编辑顾冠华)
G648
A
1003-8418(2014)05-0078-04
万 卫(1979—)，男，湖南衡阳人，湖北工业大学高等职业教育研究中心、湖北职业教育发展研究院讲师，教育学博士。
湖北工业大学博士科研启动基金项目“政府责任视角下职业教育校企合作问题研究”(项目编号BSQD13070)。
