周斌 ，曲轶龙 ，霍竹
（1.中国21世纪议程管理中心，北京100038；2.科学技术部高技术研究发展中心，北京100044；3.科学技术部，北京100862）
专业机构管理项目，是本次深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的重点，是推动政府科技管理职能转变的重大举措。国发〔2014〕64号文[1]提出依托专业机构管理项目。将现有具备条件的科研管理类事业单位等改造成规范化的项目管理专业机构，由专业机构通过统一的国家科技管理信息系统受理各方面提出的项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，对实现任务目标负责。
为落实64号文件精神，积极推动专业机构建设发展，对国内科研管理类机构相关情况进行了较为深入的调研和分析，综合考虑科技发展需求和我国科研管理现状，分析研究提出适于我国专业机构的相关考虑。
1 我国科技计划项目发展历程
新中国成立之初，我国参考苏联建立了以计划式为主的科研管理体系[2]。其战略目标是要在较短时间内赶上和超过世界先进水平，进入世界科技大国的行列；采用的科技体系是企业、科研院所、高校、国防科研相互独立的结构，以计划来推动科技项目和任务，带动技术的转移。1962年，国家科委组织制定 《1963年至1972年科学技术发展规划》，其中安排重点科研项目374项，将有限的资源向战略目标领域动员与集中，在短短十几年间，建立了比较完整的科技组织体系和基础设施，培养了大批优秀人才，为国家的社会、经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题，使我国的科学技术从整体上大大缩小了与世界先进水平的差距[3]。
1978年实施改革开放之后，随着政府的工作重心逐渐转向经济建设，科技与经济 “两张皮”比较突出、科技成果转让依靠政府行政手段、科研院所内部 “大锅饭”现象较重等原有的科技管理体系弊端逐渐显现。国家在“面向、依靠、攀高峰”方针的指引下，完成了面向经济建设主战场、发展高技术研究及实现产业化、加强基础研究三个层次的战略部署。在国家中长期科技发展规划指导下，陆续出台了多个专项科技计划。1982年国家科技攻关计划出台以及1986年国家高技术研究发展计划（863计划）的启动实施标志着我国科技计划体系新的发展里程碑。之后的几十年间，国家先后在基础研究、应用开发和成果转化与产业化等科技活动的不同阶段承接性的出台一系列专项计划，如星火计划、火炬计划、基础性研究计划（973计划）等，初步形成了较为完善的科技计划体系[4]。
进入21世纪以来，特别是2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》发布实施以来，国家进一步加大了对科技投入，在“十一五”和“十二五”期间，形成了基本计划和重大专项相互配合的局面，一批核心关键技术实现突破和应用，激励创新的政策法律不断完善，我国整体科技实力和科技竞争力明显提升。基本计划主要包括基础研究计划（973计划和自然科学基金）、科技支撑计划（原攻关计划）、国家高技术研发计划（863计划）、政策引导类计划（星火计划、火炬计划、科技惠民计划、国际科技合作计划、国家重点新产品计划、国家软科学研究计划等主题计划）。重大专项是为了实现国家目标，通过核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程。《规划纲要》确定了核心电子器件等16个重大专项，涉及信息、生物等战略产业领域，能源资源环境和人民健康等重大紧迫问题，以及军民两用技术和国防技术。
2 原有科技计划管理模式分析及对管理机构要求
在我国科技计划管理改革以前，对于中央级科技计划的管理方式没有明确统一的法律法规进行规定。下面以原有几类主要的科技计划为例予以说明。
2.1 国家科技支撑计划（支撑计划）
根据支撑计划管理办法[5]，科技部负责支撑计划总体实施的组织、管理和监督，主要职责包括：（1）负责支撑计划的总体设计和发展战略研究；（2）制定有关管理办法；（3）建立国家科技计划备选项目库，汇总提出、审定项目立项建议，确定项目组织单位，组织项目可行性论证，批复立项；（4）编制年度计划；（5）指导并督促支撑计划的实施，协调并处理项目执行中的重大问题；（6）组织项目验收；（7）汇总登记项目产生的科技成果，按规定加强管理。（8）建立国家科技计划管理信息系统。也就是说政府负责从顶层设计、评审立项、过程管理、结题验收、成果管理和平台建设等全部任务。
2.2 国家重点基础研究发展计划管理办法（973计划）
根据973计划管理办法[6]，科技部负责973计划的组织实施，主要职责是：（1）制定国家重点基础研究发展规划；（2）制定实施细则及相关管理规定；（3）编制年度计划，发布申报指南；（4）负责申报受理、建立备选项目库、立项、评审评估、结题验收等工作，负责实施过程中的调整、协调、监督等工作。可见，973计划与支撑计划类似，由科技部相关司局代表科技部负责计划的顶层设计、发布任务、评审立项、过程管理和结题验收等全流程工作，无第三方参与。
2.3 国家国际科技合作专项（国合专项）
根据国合专项管理办法[7]，科技部作为实施国合专项的主管部门，对专项的规划设计、立项管理和经费总体使用的合理性和有效性负责，其主要职责是：（1）研究制定国合专项的总体发展战略，确定任务目标及合作重点领域；（2）研究制定国合专项管理办法等有关规章制度；（3）编制、审定国合专项年度组织实施方案及要求；（4）建立专门的国合专项备选项目库，组织开展国合专项年度项目立项工作，审批年度项目立项建议，批复立项；（5）指导、督促和检查国合专项项目的实施，并对项目过程管理实施有效监督和绩效考评。（6）将国合专项逐步纳入国家科技计划管理信息系统。
科技部委托专门机构承担国合专项项目的过程管理。过程管理机构对项目管理过程中所涉及的受理审查、组织专家咨询论证、检查、验收等工作的公正性和有效性负责，其主要职能是：（1）承担项目受理及组织项目立项咨询、论证工作；（2）组织填报、审核项目任务合同书；（3）承担项目中期检查、评估和监督等过程管理工作；（4）承担组织项目验收的支撑和服务工作；（5）承担项目管理信息系统的建设与运行维护工作；（6）协助开展专项相关管理政策与发展战略研究。
可见，在国合专项的管理中，主管部门主抓顶层设计、发布任务、批复立项、督促检查项目实施等工作。专门机构对过程管理的公正性和有效性负责，在项目受理、评审、填报任务书、过程管理、验收等方面为主管部门提供全面的支撑服务，几乎无自行裁定权，独立性较差。
2.4 国家高技术研究发展计划（863计划）
根据863计划管理办法[8]，科技部和总装备部是863计划的组织实施部门，主要职责是：（1）制定计划发展战略、目标和战略任务；（2）确定技术领域及领域内任务设置；（3）批准年度计划；（4）建立国家科技及计划备选项目库，批准项目（课题）立项建议、项目调整建议；（5）对计划执行中的重大问题进行决策；（6）建立国家科技计划管理信息系统。组织实施部门的具体任务执行由下设的863计划联合办公室（联办）和各领域办公室（领域办）具体负责。
组织实施部门所属的相关中心在联办、领域办的指导下，承担863计划的过程管理和基础性工作，主要包括：（1）组织课题实施方案评审；（2）提出课题立项建议和课题调整建议；（3）审核签订课题任务书；（4）承担项目、课题实施的过程管理工作；（5）承担主体专家组的支撑和服务工作。
可以清晰地看出，863计划中，组织实施部门负责计划的顶层设计、发布任务、批复立项与调整等核心工作。中心具有组织评审、提出立项建议、签订任务书和过程管理等职责，相对具有一定的独立性和自主性，支撑组织实施部门开展管理工作。
2.5 公益性行业科研专项（行业专项）
根据行业专项管理办法[9]，主要分为三个管理层级，分别是财政部和科技部、各行业主管部门、专项经费管理咨询委员会。各主体的具体职责分别如下。
财政部和科技部的主要职责是：（1）财政部会同科技部制定专项经费管理办法；（2）科技部负责对行业主管部门报送的专项经费项目建议提出协调意见;（3）财政部会同科技部组织专项经费项目预算评审评估；（4）财政部负责核批专项经费项目总预算及年度预算；（5）财政部会同科技部组织抽取项目进行项目实施情况年度检查和财务审计，逐步建立专项经费的绩效评价制度。即科技部对经费项目建议提意见，财政部评估批复立项，两部门共同开展实施情况年度检查和审计。
行业主管部门的主要职责是：（1）制定本行业科技发展战略规划；（2）负责委员会的组建和管理工作；（3）审核委员会提出的项目建议，并提出项目预算及年度预算安排建议方案；（4）确定项目承担单位，与项目承担单位签订项目任务书；（5）组织项目实施方案的评审和协作攻关；（6）协调处理项目执行中的重大问题，组织监督检查、财务审计、项目验收和对项目经费的绩效考评。即行业部门负责顶层设计、发布任务、组建专项经费管理咨询委员会（委员会）、审核项目建议清单、提出预算安排、组织日常检查等。
行业主管部门在财政部、科技部的指导下，组织来自行业主管部门以外的相关部门的管理代表和来自行业协会、科研院所、高等院校等方面的科技、管理、经济等领域的专家，成立专项经费管理咨询委员会（以下简称“委员会”）。委员会的主要职责是：（1）根据行业科技发展战略规划,向行业主管部门提出专项经费项目建议；（2）提出项目承担单位选择方式建议；（3）对项目执行的全过程发挥咨询评议作用。即提出经费项目清单和立项的方式建议。
简而言之，委员会确定立项评审模式并提出初步经费项目清单，行业部门审核项目清单并提出预算安排，科技部审核无意见后财政部批复立项，由行业部门负责与项目承担单位签订任务书，并开展日常管理工作。
3 我国科研项目管理机构现状分析
科技计划管理改革前，国家自然科学基金委员会各学部、科技部各业务司局、各行业主管部门科技司都具有组织评审和实施科技计划项目的职责。部门所属事业单位同样是项目管理的主力军。
1986年成立的国家自然科学基金委员会（自然科学基金会）是我国最大、级别最高的专门从事科研项目管理的机构。自然科学基金会编制230人，其下设的数学物理科学部、化学科学部、生命科学部、地球科学部、工程与材料科学部、信息科学部、管理科学部、医学科学部8个学部既部分综合局负责面上、重点、重大项目、重大研究计划等研究项目，国家基础科学人才培养基金、青年科学基金、地区科学基金、国家杰出青年科学基金、创新研究群体科学基金等人才项目和科学仪器基础研究、国际合作交流项目、科普项目等环境条件项目的三大系列。随着国家财政对基础研究投入的不断增长，自然科学基金会2015年资助直接费用达到218.8 亿元[10]。
科技部作为我国科技事业的主管和牵头部门，负责国家总体科研与创新工作的统筹和布局。根据2008年国务院办公厅发布的 《科学技术部主要职责内设机构和人员编制规定》中关于科技部职责调整的部分，将国家科技计划项目的课题承担单位由审批确定改为专家评审确定,相关工作交给事业单位或社会中介组织。从此其下属事业单位承接了更多的项目管理工作。经调研，科技部主要有中国农村技术开发中心、中国生物技术发展中心、中国21世纪议程管理中心、科技部高技术研究发展中心等9家事业单位具有项目管理的职能，涉及人员约450余名，各机构具体管理任务见表1。
表1 科技部具有项目管理职能单位清单
除科技部和自然科学基金会外，我们对有中央财政科技支出预算的41家部门所属事业单位进行调研。各部门所属事业单位中直接从事科技项目管理的相关机构11家，具体有教育部科技发展中心、工信部产业发展促进中心、农业部科技发展中心、卫计委医药卫生科技发展研究中心、环保部环境发展中心、住建部科技与产业化发展中心、水利部科技推广中心、海洋局海洋咨询中心、林业局科技发展中心、中医药局科技开发交流中心等。工信、农业、卫计、环保等部门承担科研项目管理任务比较集中，且其所管理的科技计划项目具有明显的行业特征。
受部门委托承担辅助性项目管理工作的科研院所、一些国有企业、转制院所、行业联合会（协会）、产业技术创新战略联盟也参与了部分国家科技计划的组织实施工作。通过研究发现，在石油、钢铁、造船、电力等集中度较高的行业，大型国有企业、转制大院大所具备突出的科研研发能力。开展调研的9家大院大所均表现为拥有较多科研人员，承担大量科研项目，2013年科研收入均超过1亿元。其中中国农业科学院一年科研收入超过30亿元，中国医学科学院一年科研收入接近25亿元。这类单位内部科研管理部门对科研组织较熟悉，具有较好的项目管理经验。此外，“十一五”以来组织支撑科技项目最多的7家单位均为行业协会，其中中国有色金属工业协会、中国轻工业联合会组织项目超过20项，其他5个协会组织项目数也均超过10项，远远高于其他单位。这类行业联合会或协会成立时间较长，基础扎实，并且长期承担或组织国家科技项目，行业和领域引领能力强，对科研组织较熟悉，具有较好的项目组织和管理经验。
总体看，我国中央财政科技计划管理单位有以下特点：一是改革前拥有中央财政科技支出预算的41家部门，直接从事科技项目管理的事业单位有十余家；二是在某些重点领域建立了管理队伍，但项目管理人员数量总体偏少；三是在项目管理方面积累了较为丰富的管理经验，但在质量控制、风险防控、知识产权、经费管理及法律事务等方面能力尚待提高。
4 我国科研项目管理专业机构布局建议
按照国发〔2014〕64号文件要求，积极推动专业机构建设发展，综合考虑科技发展需求和我国科研管理现状，结合“十三五”重大科技任务部署，提出专业机构布局的有关考虑。
4.1 从研发环节考虑
对于基础研究类项目，可考虑主要由自然科学基金会和科技部所属科研管理类事业单位进行管理；对于产业化应用特征明显的项目，可考虑由行业部门所属专业机构进行管理；对于重大共性关键技术和产品类项目，可考虑引入竞争。
4.2 从领域角度考虑
应统筹考虑农业、能源、资源环境、信息、制造与材料、交通、生物与健康、城镇化等技术领域项目管理部署专业机构。对于某一领域的计划项目可由专业特色明显的专业机构进行管理；对于跨学科交叉技术特征明显的领域可由综合性比较强的专业机构进行项目管理；对于涉及国家安全等要求严格保密的，设立专门的专业机构进行管理。
4.3 从部门角度考虑
充分发挥部际联席会议成员单位作用，不搞平均。对于重大专项和重点研发计划，可考虑专业机构主要集中在科技、农业、工信、卫计、环保、住建等部门，今后可考虑个别条件好的协会、民办非企业等社会化科技服务机构参与竞争。
