张嘉威
(唐山学院 经济管理系,河北 唐山 063000)
深入研究推进政府购买公共服务的路径对转变政府行政理念和行政职能,推进政府机构改革,创新公共服务提供方式,降低公共服务成本,节省财政开支,发挥市场配置资源的作用,提高行政服务效率,满足多元化的公共服务需求具有重要意义。
1 政府购买公共服务的概念
为解决政府失灵,公共选择理论提出政府应将不需要必须完成的实务交给私人部门,新公共管理理论则认为政府应从原来的执行者转换成为领导者,社会治理理论提出公共实务的参与者应包括政府、社会组织、私人部门等多元主体。这些理论都为政府购买公共服务提供了理论依据,其根本目的是促进政府转变职能,提高行政效率,提升公共服务质量。
对 “政府购买公共服务”概念的界定,学者们从公共服务提供方式、满足公众服务需求、财政资金转移支付方式等不同角度进行了定义,但都围绕着“谁来买,向谁买,如何买”的问题展开论述。通过研究我们认为：政府购买公务服务是政府通过合同外包、公私合作等方式将部分公共服务事项交由具备条件的社会力量承担,政府根据服务质量、数量向其支付费用。通过这一概念应从以下三点明确：第一,购买目的是发挥市场机制,提高公共服务供给效率；第二,购买必须通过合同外包等方式和程序；第三,购买的承接方是具备条件的社会力量。
政府购买公共服务和政府采购服务的概念容易混淆,两者在购买主体、购买对象和购买方式都存在差别。第一,政府采购的主体范围比政府购买公共服务的主体范围广。政府采购的主体几乎涵盖了所有行政事业单位。而政府作为购买公共服务的主体须具有行政管理职能。第二,政府采购范围包括了公共服务,但政府购买公共服务中的对象不包括政府自身消费的服务。因此,政府采购的范围大。第三,两者的承接方存在差异。政府购买公共服务的承接方不能完全以营利为目的。因此,政府采购的承接方比政府购买公共服务的承接方数量多、市场化程度高。第四,从购买方式来说,法律规定政府采购包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源五种方式。因此采购包括购买的内涵和外延。
2 政府购买公共服务的国外经验和国内实践
面对政府财政压力过大,政府失灵凸显的紧迫情况,20世纪80年代英国政府率先提出公私合作提供公共服务的模式。美国政府是运用合同外包的方式购买公共服务最为成熟的国家。日本政府对公共服务的提供保留了较强的经济干预能力,服务市场化改革并不完全。新西兰政府购买公共服务市场化比较彻底,在很多领域引入市场机制,通过合同或契约方式购买公共服务。国外政府购买公共服务的方式为我国提供了相关的经验,但我国政府应根据自身经济社会发展的情况,探索适合本国发展的多元供给格局、供给体系、供给方式和流程,逐步建立适合自己国情的政府购买公共服务机制。
我国政府购买公共服务的发展大致经历三个阶段：第一阶段是起步尝试阶段，1994年深圳市政府在环境卫生领域引入政府购买公共服务模式。第二阶段是成长阶段，2005年北京市政府通过招标的形式与非政府组织合作共同实施村级扶贫项目,随后全国主要城市开展试点探索实践。第三阶段是全面推广快速发展阶段。2013年国务院办公厅颁发《政府向社会力量购买服务的指导意见》,此制度在全国全面开展实施。
3 政府购买公共服务的问题分析
3.1 政府购买公共服务的主体关系不对等
社会组织是公共服务的主要承接方。一方面,我国社会组织发展相对滞后,在竞争意识、管理经验、人员素质、经费等方面存在不足,特别是在专业性较强的公共服务项目上社会力量缺乏,容易造成少数社会组织垄断。另一方面,为应对社会组织数量少、能力弱,有些地方政府对社会组织先培育扶持,再向其购买社会服务,导致社会组织对政府过度依赖,购买双方非独立、非平等的关系。
3.2 政府购买公共服务的信息公开程度偏低
目前尽管各级政府部门在预算规划中专门列出了用于购买服务的预算,但有些信息公开程度较低,即使公开,公众并不知道相关信息公开的渠道,导致双方信息不对称,相关社会组织对政府购买公共服务的需求不知情,从而阻碍了社会服务承接方以竞争方式参与政府购买公共服务。
3.3 相关法律规范和制度不健全
《政府采购法》在“服务”的解释上局限于促进行政机关运转的后勤服务,且该法规定的服务方未涉及社会组织。法律制度方面对购买范围、合同监管制度、社会组织信息公开制度等方面不完善。在制度政策方面对购买过程、绩效评价、监督体系等问题亟待加以明确规定。目前国家和地方的行政规范性文件碎片化、分散化,缺乏统一指导。
3.4 政府购买公共服务监管机制不完善
第一,法规缺失容易导致责任真空,从而损害受益方即社会公众的权利。目前对于政府购买行为的监督仍以内部监督为主,政府人员是监督的主体,很难对涉及技术问题的监督,从而降低了监督的力度。第二,有些项目本身相关内容需要过程控制,过程的控制监督有时需要依赖于社会组织“痕迹管理”,这就造成了监管漏洞。第三,公共服务提供方、服务对象和监管之间存在信息障碍,造成第三方监管机构无法获得真实、可靠的信息,影响了监督的效果。
4 政府购买公共服务的路径选择
4.1 大力扶持社会组织,增强公共服务承接力量
通过改革社会组织管理机制,在财税、资金、人员培训、设施和技术等方面培育和支持,扩大其规模,提高社会组织的筹融资能力、运营管理能力和营利能力,促进社会组织良性发展,保证公共服务供给的可持续性和稳定性。
4.2 建立信息公开制度,提升政府购买服务的信息化水平
政府须建立政府购买公共服务信息公开制度,建立政府采购电子交易平台,对购买服务的项目内容、程序、资金预算、社会组织的资质、合同文本格式、履行购买合同的权利责任、绩效评估方式等向社会公开。一方面,保证符合条件的社会组织都能及时地了解信息,平等地参与市场竞争；另一方面,能够发挥发挥社会组织的专业优势,促进政府相关部门转变观念和职能,将精力放在项目规划和统筹管理上。
4.3 完善政府购买公共服务的法律法规,推进法制化管理
第一,借鉴西方发达国家完备的政府购买公共服务法律法规体系,结合自身实际,完善《政府采购法》配套的法律条例,特别是地方性法律法规。第二,加快对政府购买公共服务进行单独立法,建立一套兼具系统性、科学性和可操作性的政策法规体系。明确政府购买公共服务内容、程序、购买方式、评价标准等内容,对预算规划、项目申报、项目监管、绩效评价等方面实施标准化管理,为政府购买公共服务提供制度和政策依据。
4.4 构建多元主体、动态综合监管体系
完善政府购买公共服务评估体系是提高政府行政效率,评定承接方是否专业,判断服务是否可以达到预期效果的有效手段。第一,参考国外的评估体系,结合本地实际情况进行本地化创新。第二,制定政府购买服务监管办法,明确监管程序,建立购买主体、服务对象和第三方组成的综合监督评价体系。第三,加强社会组织提供服务的同步监督,采取不定期方式对服务过程进行监督控制。第四,加强社会公众和媒体监督,服务对象应积极参与政府购买公共服务的监管。
[1]曲延春,张帆.“精明买家”的实现:政府购买公共服务的困境与路径选择——基于济南市市中区的调研 [J].中国行政管理,2016(5).
[2]李一宁,金世斌,吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择 [J].中国行政管理,2015(2).
