祁 钰
（中央财经大学，中国 北京100081）
自进入21世纪以来，我国高等教育开始由“精英教育”向“大众化教育”转变，高校扩招让更多学生有了接受高等教育的机会，整体提升了青年一代受教育的水平，推动了社会的进步，据教育部《2014年全国教育事业发展统计公报》数据显示“全国各类高等教育在学总规模达到3559万人，高等教育毛入学率达到37.5%，普通高等教育本专科共招生721.40万人”①。但是庞大的应届毕业生数量和有限的工作岗位之间的矛盾也逐渐浮出水面，严峻的就业形势让政府和社会更加注重高等教育的效率和效益。随着我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布实施，我国高等教育经费预期将会持续增加，如何更有效率的使用教育经费的课题进入公众的视野。美国教育管理水平在一个长期的发展过程中不断演变，并在20世纪80年代初开始了卓有成效的绩效改革，建立了较为完善的绩效拨款系统，促进了美国公立高等教育质量的提升，对我国高等教育非常有借鉴意义。
1 美国高等教育绩效拨款的背景
1.1 新公共管理运动
20世纪五六十年代，凯恩斯经济学在西方国家盛行，政府干预为主要工业国家带来了新的经济增长点，政府规模扩大、政府支出增加。但是进入70年代以后，凯恩斯主义政策失效，美国陷入近10年的“经济滞胀”时期，税收收入锐减，陷入财政危机。20世纪80年代，美国掀起了“新公共管理运动”，这场运动主要集中在政府绩效管理和政府管理的“流程再造”两个问题上。②“新公共管理运动”很快就从政府蔓延到学校，“新公共管理运动”重视绩效和效益，强调产出的质量和数量，绩效管理的思想为公众所接受。高校对财政拨款以及纳税人钱的使用方向及使用效率受到公众的关注，公众要求用较为完善的制度对高等教育机构的效率进行控制与评估，同时，社会各界也更加关注高等教育机构培养出来的大学生是否能够适应知识经济时代的需要。
1.2 美国高等教育财政危机
自20世纪60年代起，美国开始进入高等教育普及发展阶段，20世纪70年代联邦政府对高等教育入学政策进行了较大幅度的调整，政府直接向贫困学生提供入学资助以达到扩大高等教育规模的目的，形成了独具特色的高等教育培养模式。受惠于这一政策，美国高等教育入学率从1960年的45%上升到了2001年的62%，学生人数增加了130%。而在20世纪70年代末80年代初时，凯恩斯主义赤字财政政策失效，美国经济滞胀严重，陷入低增长阶段，联邦政府被迫开始实施紧缩性财政政策。受紧缩性财政政策的波及，里根政府决定将高等教育的权力与责任从联邦政府转移到州及地方政府，联邦政府自顾不暇，大幅度削减对高等教育的财政拨款。州政府在严重的财政压力下，重新安排州预算、各项支出项目的优先顺利，高等教育一改“养尊处优”的财政拨款地位，不得不和其他州政府支出项目进行激烈的拨款竞争。要争取到州议会的支持，就必须向社会各界证明高等教育对社会所产生的正面的绩效和效果。
1.3 高等教育质量下滑
高等教育规模的扩大以及政府财政拨款的减少导致高等教育质量下滑。各州财政经费高等教育总经费的比例不断下降，自1979年以来，美国各州高等教育财政支出平均减少的比率达到了32%。社会各界开始对高等教育的质量提出质疑，州政府也对关乎社会未来走向的高等教育的效率性进行苛责。他们认为大学生入学以后，学校的教学质量以及学生们的学习情况并不高，美国高等教育过于重视对研究生的培养而轻视了本科生教学；在本科教育质量方面美国高校招生门槛过低，同时在本科生教育过程太过放松，允许本科生延期毕业，本科生在毕业时并没有拥有信息时代中较为成熟的职业所需要的知识和技能。
80年代，世界范围内各国都意识到知识对社会的高回报率，各国高等教育的入学率急速增长，在这种大环境下，美国更加想保全自己在高等教育方面的领先地为你。1983年，美国高等教育质量委员会发表了一篇《国家正在危险中》的报告，报告指出美国公立学校教育质量不断下降，美国处在危险之中，报告呼吁对美国教育制度进行改革。美国公众对这一报告反应强烈，加上新一轮的经济危机和通货膨胀带给人们经济上的不安全感，被美国人视为未来希望的高等教育逐渐不能达到公众的期望。追求优异的高等教育质量成为社会各界的一直要求。
2 美国高等教育绩效拨款的基本思路
美国高等教育绩效拨款是指各州政府根据本州高等教育质量委员会对各高校根据绩效指标评定的具体分数，以公式拨款数额为基础，在本州对高等教育公式拨款数额的0.5%—6%中间进行浮动。绩效拨款是美国高等教育绩效政策的重要实现路径，它强调财政拨款的使用效率，强调是在一定时期内的绩效得分，强调高校对社会的贡献程度，包括学校教学及科研成绩，学生的素质、对社会的贡献以及各高校是否满足州政府的战略发展目标等。
2.1 绩效拨款与绩效预算
美国高等教育财政绩效政策一般采取两种方式将绩效与结果相联系，即绩效预算与绩效拨款。③高等教育绩效拨款将财政拨款数额与绩效评价的分数联系起来，绩效评价分数高获得的拨款数额就多，绩效拨款是由绩效评价的分数决定的。但是绩效预算和财政拨款的关系是松散的，绩效预算只是把绩效评价的结果当成一个参考指标，绩效评价并不能决定绩效预算。同时，绩效拨款的数额也比较少，只占整个财政拨款的0.5%—6%。
2.2 绩效拨款的基本思路
在高等教育领域，采取何种拨款方式变得越来越重要，因为政府可以通过拨款方式对高校进行管理。美国各州在1974年开始对高等教育实施绩效拨款，成为美国历史上对高等教育拨款最成功的模式之一，形成了依靠绩效拨款对高校进行“奖惩”的制度，高等教育绩效拨款更加突显其社会性和政治性，通过绩效指标的设置，体现出政府的政策导向。
2.2.1 领导群体与拨款水平
各州高等教育绩效拨款的领导群体一般会包括州政府官员，高等教育质量委员会官员以及高校的官员，有的州还会加入商业领导者以多元化整个领导团队。各州绩效拨款一般在当年各高校一般财政拨款的0.5%—6%之间，绩效拨款水平较低。较低水平的绩效拨款能够保证州政府教育预算的稳定性，尽管如此，这部分绩效款项对高校来说仍然是一个很好的激励。
2.2.2 绩效拨款的配置方式
绩效拨款有两种配置方式。一种较为常用，绩效拨款进入州基本预算，属于州教育预算，在教育预算中单独的列出绩效拨款数额，用预算的严肃形式保证了绩效拨款能够连续运行下去。另一种方法是绩效拨款并不进入州基本预算，额外拿出一部分资金单独运转，这种方法并不常用，因为州财政状况稍有变动就会影响到这部分款项，如果当年要削减预算，首先要取消的就是这种并不进入州预算的拨款，这样的话绩效拨款的延续性就会受到很大的影响。
2.2.3 绩效标准
各州在判断绩效是否达到目的的时候，一般有三种标准：高校相较过去的提高程度、同类型高校之间比对、与设定的目标比对，从纵向、横向两方面进行覆盖。较常使用的是前两个标准，第三种成功标准是将高校的绩效与其先前设定的目标比对，由于事先设定的目标难度难以控制，很难以此来激励高校不断进步，因此这个标准使用率很低。大部分的州选择前两种方式相结合，高校相较过去的提高标准注重高校内部的进步状况以及是否能够更加接近绩效目标的要求；高校和同类型学校之间的比较注重高校之间的公平竞争，同时也能够保证各高校不断多元化自身的绩效标准。这两种标准的结合从能够让高校平衡追求内部绩效与保证多元化目标之间的关系，所以这两种标准的结合对高校追求绩效指标完成程度较为理想。
2.2.4 依据绩效指标得分拨款
绩效拨款将财政拨款数额与绩效评价的分数联系起来，各州绩效评价的分数算法不同。根据各州评分原理，我们假设各州都使用百分制，绩效指标以一百分为标准进行评价，然后根据各项指标所占的权重进行平均，得分高的学校将会获得当年预算中的奖励性拨款。
这种奖励性拨款有两种方式：一是根据各高校绩效指标得分所达到的不同标准层级进行相应的拨款；二是根据各高校是否达到了其所选取的绩效指标得分的最高值进行拨款。并且州内的高等教育机构并不需要和其他学校竞争以取得拨款，不同类型的学校按照其选择的指标以及其得分获得自己的拨款。如果高校不能达到各州规定绩效指标的标准值，未被分配的拨款将会划到另一个高等教育项目或是下年的绩效拨款留存或是州正常拨款中，并不是拨给另一个高绩效的学校。即使绩效得分比较低的高校也不会因此受到惩罚，所以各高校对绩效拨款是比较支持和配合的。
3 案例分析
表1 田纳西州绩效拨款指标（2005—2010）
田纳西州从1974年实行高等教育绩效拨款，是美国第一个实行高等教育绩效拨款的州。田纳西州绩效拨款模式开始运行方式较为完善，经过发展，演变为成熟的体系，是其他各州学习的对象。
3.1 田纳西州高等教育绩效拨款定位
田纳西州在实行绩效拨款之前基础拨款用公式拨款进行确定，保证拨款的公平性，但没有考虑效率问题。受教育大环境影响，田纳西州高等教育质量受到质疑，民众希望高校培养出来的毕业生能够适应知识时代的要求；州政府希望高等教育机构能够配合州战略计划，为本州进行人才储备。因此田纳西州政府对高等教育绩效拨款的定位是关注本州公共政策，提高高校竞争力，为学生提供更高质量的教育。
3.2 田纳西州绩效指标的选择
田纳西州绩效指标的选择具有系统性，也比较合理。该州绩效指标的选择注重高校的产出和结果，对于学生基础教育、主修课程测试、就业率、雇主满意度非常重视，产出和结果方面的指标在过去十几年中占有很高的比重。同时，田纳西州的绩效指标对州战略计划指标也很配合，在绩效指标中有专门的标准“州战略计划优先考虑因素”。这样，田纳西州就用绩效指标的设置就能够兼顾学校教学质量和州政府的战略指标，完成外部和内部的统一，协调了社会各阶层的利益，为田纳西州高等教育绩效拨款顺利实施提供了重要条件。
在田纳西州各高校通过绩效拨款公立院校能够得到其公式拨款中应得拨款的最高5.45%的额外拨款。③这部分拨款在政府预算中列出，保证了拨款的稳定性。根据田纳西州高等教育质量委员会的调查结果，在1990—2000这十年时间中，田纳西州高等教育有了很大的进步，本科生在校率增加了8.9%，研究生在效率增加了6.7%，学位证书的取得率在美国一直超过了平均水平。
我国高等教育在引入绩效拨款时可以借鉴美国的部分成功经验，可以借鉴美国的评价指标、评价周期、拨款比重等，但是要在充分考虑我国国家体制以及高等教育发展水平、管理体制的基础上进行。设计一套适合我国国情，可以流畅执行，有执行力的拨款模式，做好充分的准备，让高等教育绩效拨款能够取得更好的效果。
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