刘庆健
（中国政法大学商学院，北京 100102）
引言
2014年12月24日，《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》出台，为推动应急产业发展确定了具体指导方针，提出围绕提高突发事件处置的高效性和专业性，重点发展处置救援类应急产品，把航空应急救援建设列为抢险救援的一项重要措施，同时列出了国务院《重点工作任务分工表》，要求中国保监会作为负责部门，积极推动应急服务业与现代保险服务业的结合。意见还提出，引导社会力量以多种形式提供应急服务，支持与生产生活密切相关的应急服务机构发展，推动应急服务专业化、市场化和规模化。
通用航空应急救援是通用航空的一个重要应用领域，也是国家航空应急救援体系的重要组成部分，其不仅仅在地震、洪涝、公共安全突发事件等抗灾抢险、公共安全救治中起到关键作用，而且在城市火灾、车祸意外等日常医疗救助领域也有着不可替代的作用。目前，我国120救护车的救援范围是30分钟50公里车程，若遇到交通堵塞或特殊地理环境等情况，将无法实现快速救援，但通用航空应急救援可以用最快的速度把医疗人员、医疗急救设备和药品、甚至医疗活体器官送至事故现场，及时把危重伤病人员送往医院，或是在地方医院不能医治时将其及时转移至大城市医院。
通用航空应急救援效用显着，但其费用很高，目前每小时的价格是3.75万元人民币左右[1]，这对老百姓来说是一笔不小的负担，而通过购买保险的形式，就可以让老百姓都能负担得起“空中救援”的昂贵费用。北京市已于2014年推出了中国第一款针对老百姓的“空中应急救援险”。参考既往国外发达国家的经验，“空中应急救援”要想实现全国全面铺开，必须要保险业与通用航空公司紧密配合，共同构建通用航空应急救援体系。
一、通用航空应急救援保险的必要性分析
（一）通用航空应急救援的概念
首先了解什幺是通用航空和航空应急救援体系。通用航空，国际上将其定义为除军事飞行和公用运输航班客、货运活动之外的所有民用航空器活动[2]，在医疗救援、农林业、国土开发与保护、观光旅游、工业生产等领域有广泛的应用。我国《通用航空飞行管制条例》将其定义为，除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动。可以看到，国内外对通用航空的定义内涵基本一致。目前随着中国低空开放的逐步展开，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》的发布，通用航空产业成为中国稳增长、转方式、调结构、促发展的重要战略新兴产业。但在西方发达国家，通用航空产业早已成为成熟产业，成为老百姓日常生活的一部分。
而航空应急救援体系，依据救援主体划分，可分为国家力量应急救援和通用航空应急救援，按照救援内容，通常把航空应急救援分为自然灾害救援、事故灾害救援、公用卫生救援和公共安全事件救援四类。
通用航空应急救援是航空应急救援体系的重要组成部分。主要是指利用民间通用航空力量，提供应对社会公共突发事件、灾难救助等国家辅助服务，同时为应对社会生活中发生的交通事故等个体、小规模突发事故紧急救援，以民间“空中应急救援”的形式，提供专业、灵活、迅捷的通用航空应急救援服务。
（二）中国通用航空应急救援的特点与现状
通用航空应急救援相对于其他应急救援方式，灵活，机动，专业性强，救援范围广，快捷高效，限制性因素较少，具有其他应急救援方式无法比拟的优势。
通用航空应急救援在世界许多国家已得到广泛应用，欧美发达国家早已建立起了一整套完善的通用航空应急救援体系[3]。而中国自建国以来，应对抗震救灾和突发公共事件主要依靠军队、武警、公安等国家力量进行救援，且重视地面救援，忽视空中救援，缺乏立体思维。在2008年的汶川大地震应急救援过程中，大量的救援车辆被堵在路上，而空中应急救援体系发挥的却只是次要作用。2009年初，顾涌芬、师昌绪等27位院士联名向中央政治局提交《关于建立国家航空应急救援体系的建议》，呼吁建立中国航空应急救援体系，受到中央领导人的高度重视[4]。
（三）通用航空应急救援保险的重要意义
通用航空应急救援保险就是通过通用航空公司与保险公司的合作，打造城市“空中救护车”体系，为社会和百姓提供快捷专业的空中应急救援服务。通用航空应急救援与保险业是典型的“合作共赢”，保险业为通用航空应急救援的持续发展提供了强有力的支撑，通用航空应急救援也为保险业的发展提供了一个重要的契机。
2014年10月28日，北京市红十字会与中国人寿保险共同推出了中国第一款通用航空应急救援保险——“空中紧急救援保险”。该保险产品主要针对北京及周边地区，出生180日到70周岁的居民。若购买了该保险，被保险人发生意外或危急重症时，只须拨打999急救电话，由急救中心专业人士及时判断是否需要“空中救护车”，并根据地面情况和气候状况立即做出适航判断，紧急赶赴事故现场，实施救援。出动空中救援后的费用由999急救中心与中国人寿保险公司直接结算，为被救治者提供了快捷专业的应急救援服务。
2015年5月16日，999急救中心首次紧急启动《夜航空中救援转运预案》，把一位急性心梗病人从河北省隆化县医院紧急转运至北京安贞医院，挽救了病人的生命，保险公司承担了应急救援费用[5]。但在2011年北京还没有通用航空应急救援保险的时候，曾有一位北京籍危重病人从山东德州被救援飞机接回北京，费用达到20多万元，这样昂贵的费用是普通百姓很难承受的。
可以看到，通用航空应急救援保险的推出，可以让每个普通老百姓都有机会能够享受到“空中救护车”的服务，老百姓通过购买保险，通过保险的互助作用，正好解决了通用航空紧急救援领域的经济成本问题，也减轻了政府在社会保障方面的压力，更盘活了通用航空公司的运营，推动了通用航空产业的发展，解决了一直困扰政府、通航公司和老百姓的大问题。
此外，从社会学角度分析，一般紧急事故发生后，都会因救援等问题造成政府形象受损或招致社会非议，而通用航空应急救援保险的介入，有效减少了社会摩擦，起到了社会“稳定器”的作用，实现了百姓、政府、通航公司和保险公司的共赢，提高了社会运营效率，提升了社会和谐程度。
（四）在西北地区推行通用航空应急救援保险的必要性
由政府建立一支全国性航空应急救援队伍，用于空中应急救援，无疑是最好的措施。在香港等发达地区可以实现，但在中国地广人稀的西北地区却难以实现，这主要受制于天然地理条件和我国国情限制。如果在依靠财政拨款建立专业政府应急救援队伍的同时，能够充分发挥通用航空应急救援保险的融资作用，通过在西北地区居民商业人身意外保险中增加通用航空应急救援保险，让保险公司参与到航空应急救援体系的建设当中，由保险公司来替接受应急救援服务者买单，这样会既有益于百姓，又能刺激通航产业的飞速发展。
1.通用航空发展对西北地区的重要意义。通用航空是整个航空体系的神经末梢，特点是低成本、低门槛建设，这非常适合于地广人稀、经济相对落后、救援半径广的西北地区，也是最适合作为偏远地区的交通手段之一。西北地区地广人稀，随着西部大开发的推进和丝绸之路经济带的大力推动，经济发展必然导致大量人员物资的持续进出，交通运输将成为西北地区面临的“瓶颈问题”。但是对于西北地区来说，高速铁路建造成本高、时间长，公路建设等级低、密度小，而机场或直升机起降点（尤其是通用航空类机场）建设成本低、时间短、辐射面广，建设“性价比”比较高。借用国际通用航空产业的名言，“一公里的高速公路你哪里也去不了，但是一公里的机场跑道你可以飞到世界任何地方。”由此可见，通用航空产业对西部地区经济发展有重要的促进作用。
以美国为例，其位于加拿大北部的阿拉斯加州（Alaska）原是一块不毛之地，甚至美国从俄国手上买过来后许多年，都因为冰天雪地无法建设道路基础设施，属于无人居住的塞外之地。但美国利用其发达的通用航空产业在阿拉斯加州所有的城镇铺设通航机场，让6 000多个没有道路连接的社区与外界相通，一方面解决了居民的就医、生活和工作等问题，同时大力发展了旅游业，使阿拉斯加如今成为以能源、物产和旅游观光业为支撑的富饶之地，几乎家家户户都有两样交通工具——雪地摩托和雪地飞机。
2.通用航空应急救援保险对西北地区的重要意义。中国西北地区是我国地震、洪涝干旱、滑坡、泥石流、深林火灾等自然灾害频仍的地区，又大多属于经济欠发达地区，城乡基础设施不完善或功能落后，一场火灾、暴雪或是一场大暴雨都会令城乡管理体系瘫痪。我国空军等国家救援力量配置有限，且航空审批程序复杂，为提高救援效率和保障百姓的切身利益，就迫切需要民间通用航空救援力量的参与，建立发生灾害或突发事故后能够快速反应、及时预警和高效救援的社会“空中救援”体系。
通用航空应急救援的意义显而易见，然而据权威数据分析，“截至2016年10月底，中国内地（包括31个省、自治区、直辖市）共有2 463架通航飞机（含热气球、飞艇），同比增长18%。其中，通航飞机数量位列前十的省份分别为：四川、北京、广东、黑龙江、湖北、山东、陕西、上海、河北、天津。通航飞机数量倒数十位的省份分别为：西藏、福建、宁夏、青海、贵州、安徽、甘肃、江西、广西、吉林。”除陕西外，西北地区其他地区多年以来通用航空产业发展严重落后（见下表），中国大部分通用航空产业资源主要集中在东部沿海，西北地区通用航空力量薄弱[7]。
借鉴东部的发展模式，西北地区可以在政府补贴的基础上通过出台优惠税收政策来刺激保险公司加入，通过与保险公司合作，用“空中应急救援保险”来汇集社会资本，实现资本良性流动，加速城市通用航空基础配套设施建设发展，盘活通用航空产业，这对西北地区经济发展无疑将起到良好的促进作用。
2016年、2015年中国通用航空飞机数量省份分布[6]
其实，目前已经有政府和民间力量加入此行列。2012年，西安直升机有限公司引入俄罗斯卡莫夫“大型卡32直升机”，该飞机操纵性和稳定性强，非常适合应用到城市消防、应急救援领域，为西安通用航空应急救援体系的建立打下了基础。2015年10月19日，中飞通用航空有限责任公司与西直救援服务有限公司在西安合作成立中飞医疗公司，双方整合通航运营及配套服务能力和直升机空中紧急救援能力，力图打造西部地区最大的空中紧急医疗救援服务网络[8]。2015年9月26日，青海红十字医院举行青海省首次直升机远程应急空中医疗救援演练，这是青海藏区远程120直升机紧急救援的首次演练，填补了青海省没有空中紧急医疗救援的空白[9]。2015年10月23日，甘肃省政府与中国飞行试验研究院在兰州举行签约仪式，共同打造甘肃省空中应急救援基地，双方将合资成立甘肃中飞通用航空有限公司，拓展通用航空产业服务[10]。
可以看到，西北地区在总体上已具备推行通用航空应急救援保险的土壤。举例，若每人每年支付300元的“空中应急救援保险”，一个城市若能有20万人购买通用航空应急救援保险，每年的保险总额能达到6 000万元，就足可以让一座城市支撑起3架应急救援直升机的购买费用和后续运营成本。据目前的西北地区经济发展状况和人口数量，每6万人配备1架直升机，在理论上是可行的。
二、世界发达国家通用航空应急救援发展状况
通用航空应急救援保险对西北地区意义重大，但目前不仅是西北地区，整个中国的通用航空救援发展都相对滞后。那幺，目前发达国家完善的通用航空应急救援体系如何？我们可否从中汲取一些经验？
1970年开始，欧美发达国家的航空应急救援服务开始走出军营，在民间得到极大推广，形成政府补贴和商业运营相结合的通用航空紧急救援服务体系，通用航空应急救援作为国家应急救援体系的重要补充，同时又极大地推动了通用航空产业的发展，彼此形成良性互动。
通用航空飞行器数量是通用航空应急救援力量的具体体现，通过对比（见图1）我们可以看出，我国和其他发达国家在通用航空应急救援领域的巨大差距。
图1 2014年世界主要国家（地区）通航飞行器数量对比（来源于GAMA）
（一）美国通用航空应急救援体系
美国全国大约有19 000多个机场，而其中通用航空机场就有15 000多个，完善的空管体系和服务保障，成为美国通用航空应急救援体系的基石。美国航空应急救援体系包括国家空军应急救援和通用航空应急救援体系两个部分，美国通用航空应急救援体系既可提供无偿应急救援服务，也可提供有偿应急救援服务，政府给予适当补贴，维持基本运营，无偿应急救援服务主要是用在抗灾抢险领域，而通用航空日常应急救援有偿服务则一般由保险公司埋单。美国通用航空应急救援的响应时间一般在30分钟，救援装备以救援用直升机和固定翼飞机为主。
（二）德国通用航空应急救援体系
在德国，以社会力量为主体，组建了503个航空应急救援中心，全国任何地方发生紧急事故，一旦接到呼救，15分钟之内都可以得到通用航空应急救援服务，最快甚至8分钟到达。德国航空应急医疗救助中心基本都设立在通用航空机场和城市直升机起降点，并标配1名医生和护士。据德国媒体报道称，德国建立的空中救援网络，救助伤员的速度是救护车的3倍以上，伤员若在10分钟内得到及时救助，生存率可提高15%。在德国，由于政府补贴，应急救援保险成为民众基本社会保险，费用由保险公司承担，居民无须承担任何费用。另外，据德国卫生部门统计，每年得到航空应急救援的患者有45 700人次，因而减少的病人住院时间累计为每年55 000天。
（三）国外保险公司在通用航空应急救援中的作用
无疑，在欧美发达国家通用航空应急医疗救援体系的建立过程中，保险公司都发挥了不可或缺的重要作用。一般由保险公司在国家补贴的基础上购买通用航空应急救援飞机，飞机产权归保险公司所有，而运营由通用航空公司负责。一旦发生紧急事件，出动救援飞机的费用大多由保险公司负担。经过多年的努力，大部分发达国家都形成了完善的“国家空中应急救援体系”，服务于国民。反过来，大量通用航空应急救援飞机的购买需求又推动了通用航空制造业的发展。
三、西北地区推行通用航空应急救援保险面临的主要问题
通用航空应急医疗救援保险的落地，有以下四个急需解决的重要问题：一是保险产品推广的问题，即如何让老百姓接受并购买通用航空应急救援保险，提高保险公司参与的可行性与积极性；二是通用航空基础设施建设问题，包括通用航空机场及直升机临时起降点建设，特别是医疗机构的直升机临时起降点建设问题；三是购买应急救援飞机成本昂贵问题，无论是政府、通航公司或是保险公司购买，都是一笔巨大的开支；四是解决通用航空应急救援人才短缺问题，没有专业人才支撑，通用航空应急救援保险很难具体执行。
四、西北地区推行通用航空应急救援保险的对策建议
西北地区推行通用航空应急救援保险，应吸取东部粗放式发展的经验教训，走出一条“以政府为主导，以保险为支撑，以通航企业为载体，以民间力量为辅助，以市场需求为导向，公益性与商业性相结合”的新路子。
（一）政府积极协助保险公司进行“空中救援保险”推广
航空应急救援体系建设本身属于政府的职责范围，鼓励广大百姓购买通用航空应急救援保险，可以快速推动通用航空应急救援体系建设。政府的相关部门应该做好相关的推动工作，借助电视台、主流报纸等多种宣传渠道，让西北地区居民认识到通用航空应急救援保险的益处。
在西北地区，随着老百姓风险防控意识的不断增强，对通用航空应急救援保险的接受度也在提高，保险公司可以通过创新保险营销手段，如以办理医疗贵宾卡、银行会员附加服务卡、购买汽车保险附加险等老百姓更容易接受的方式购买通用航空应急救援保险[11]。
未来随着航空应急救援事业的壮大，可以考虑把航空应急救援商业保险转变为社会保险，从大众保险金中拿出经费投入到航空应急救援体系建设中。
（二）政府统一协调通用航空应急救援基础设施建设
通用航空应急救援保险的实施，是建立在基础设施完备的基础上，包括机场和直升机临时起降点网络、通信网络、航空维修、飞行员培养、气象服务、空域管理等诸多方面。我国通用航空应急救援基础设施建设还处于起步阶段，西北地区政府规划部门应提前做好规划，例如《突发事件紧急医学救援“十三五”规划（2016—2020年）》就指出：“在全国按区域布局建设7个国家紧急医学救援综合基地，构建国家紧急医学救援网络的支柱力量。基地建设采用‘平急结合’的方式，重点加强灾害模拟场景构建和专业教育、培训演练基础设施建设，紧急医学救援相关学科、科技研发基础设施建设，批量重症伤员收治的基础设施、医疗救援信息联通和指挥设备条件、直升机停机坪和航空医疗救援队伍装备等建设。”
拿直升机临时起降点来说，全国不少城市已经开始全面布局通用航空应急救援停机坪，在医疗机构、高速公路服务区、学校操场和公园草地等重点区域进行布局，例如北京999急救中心计划在北京部署130多个急救站点，目前北京大部分三甲医院都建有停机坪。
但停机坪建设包括导航、照明、通讯等配套设施，加上维护成本，费用动辄几百万，还要负责相关人员的招聘培训，对有些医院、高速公路管理部门来说是个负担，建设意愿消极，涉及的部门多，费用高，就需要政府相关部门来统一协调推动，对具备建设直升机起降点的医院或其他规划区域统一进行补贴。例如，对于医疗机构来说，临时起降点建成之后，医院接受病人并提供相关服务的费用由保险公司来承担，形成“医疗机构—保险公司—通航公司”完整的利益链，才能实质推动通用航空应急救援的发展（见图2）。
图2 通用航空应急救援保险经营模式
（三）引入融资租赁服务，与保险相互配合
在通用航空应急救援保险金额没有达到一定的规模之前，保险公司可以为老百姓的应急救援费用买单，但像国外一样购买通用航空救援飞机进行自主经营的驱动力不强，单靠政府补贴购买也不太现实，这就出现了谁来购买通用航空应急救援飞机的问题，通用航空飞行器融资租赁形式的出现，解决了这一难题。
通用航空融资租赁，是指通用航空公司直接从飞机制造商处订货，由融资租赁公司与飞机制造商签订购买协议，再把飞机租给通用航空公司的一种融资模式。飞机产权归融资租赁公司所有，当通用航空公司以租金形式付清全款后，飞机产权转移给通用航空公司（见下页图3）。由于飞机购买后，其应急救援费用由保险公司来埋单，再加上其他通用航空服务收入，这样就有充足的现金流来支付租金，成为非常好的融资租赁产品，未来会受到金融机构的追捧，从而加速通用航空融资租赁业务的发展[12]。
图3 融资租赁交易模式
2016年11月4日，中国民用航空应急救援联盟、四川西林凤腾通用航空有限公司、中国国际融资租赁股份有限公司、平安保险四川分公司，共同启动了国内首个西部通用航空应急救援项目，在应急救援飞机购买领域创新性的引入融资租赁公司，快速引入大量资本。另外，通过保险公司和通用航空公司的合作解决运营难题，中国民用航空应急救援联盟则解决与政府方面的应急救援协调问题，这就加速了四川省通用航空应急救援的发展，值得西北地区广泛借鉴。
（四）建立通用航空应急救援专业队伍
通用航空应急救援保险的推行是一项复杂的系统工程，人才培养是关键，空中急救调度指挥人员、飞机驾驶员和维修技师、应急救援医护人员、航空保险专业人员等，都存在严重短缺的局面。
西北地区由于特殊的地理环境，地面应急救援力量薄弱，又有大量少数民族聚居地区，通用航空应急救援队伍要适应高原属性、复杂地理天气和社会人文状况等特殊性。可以借鉴欧美国家的经验，充分利用现有的航空应急救援人力资源和社会力量，由国家应急救援主管部门和航空院校合作成立“航空紧急救援专项人才培训基地”，为西北地区应急救援培养高素质的骨干力量，并建立有效的从业人员资格认证制度，为航空应急救援发展奠定基础。
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