尹 旭，朱 彬

（1.中国人民银行南京分行，南京210004；2.南通大学地理科学学院，江苏 南通226000）

安体富、窦欣认为，土地有偿出让制度适应了城市发展要求，有效提高了城市土地利用效率。孔志峰、高小萍对我国房地产开发中地方政府的动机、收益及风险进行了具体分析。王举等人认为分税制改革后，地方财政收入的增收均与房地产业密切相关。朱丽娜、石晓平认为，房地产开发的快速增长使地方政府产生了较大的依赖性。但多数学者并未具体阐述地方政府从哪些方面获益，仅仅对地方政府的房地产收益方面进行了理论探讨，未对地方政府依赖房地产业的后果进行分析。基于此，本文以省域为单元，实证考察了2008—2015年江苏省土地出让收入、房地产相关收入情况及其在地方财政收入①地方财政收入是公共预算收入与基金预算收入之和（中国人民银行）；财政支出公共预算支出与基金预算支出之和。中的比重等具体情况，以期量化分析房地产业对地方政府财政收入的影响，破解地方政府高度依赖房地产业的困境。

一、房地产业成为地方财政支撑的时代背景

1994年分税制改革后，财力上收效应显着，地方政府财力锐减，但事权却继续扩大，不仅承担了许多本由上级政府承担的职能，还承担了部分本应由市场承担的准公共服务支出职能，地方财政支出总量不断攀升。分税制改革前的1993年，我国地方财政收入占全国财政收入的比重为78%，而财政支出则达到了76.9%，财政收支基本平衡；2005—2009年，我国地方财政收入占全国财政收入的比重均维持在50%左右，而财政支出则由2005年的74.8%升至2009年的81.4%。2010—2015年，地方财政收入占全国财政收入的比重有所提高，2015年为63.2%，而财政支出则由2010年的81.4%升至2015年的87.8%。财权和事权的增长不匹配性程度高，体制矛盾逐步集中于地方政府。由于房地产税收的相对稳定性、土地收入的高收益性，房地产业逐渐成为地方政府热衷的增收来源。

二、房地产收入重要性日益凸显，但近二年收入增速明显下降

目前，土地财政收入仍主要由租、税两部分组成。“租”，即指土地出让收入，是指市县人民政府依法出让国有土地使用权取得的全部收入，包括招拍挂和协议出让土地收入、划拨土地收入、土地年租金等。“税”，则指与土地和房地产业相关的直接、间接税收，包含土地增值税、契税等多个税种。

2008—2011年，江苏省经济快速发展、城市化进程加快，房地产业收入为江苏省地方财政收入的重要来源，地方财政收入与房地产收入走势高度契合。受土地收入骤降影响，2012年地方财政收入同比仅增2.8%，但房地产相关收入在地方财政收入中比重仍高达57%；2015年，土地出让收入再次大幅下跌，受此影响，地方财政收入同比仅增6.02%，较2009年回落17.7个百分点。2014—2015年，房地产相关收入在地方财政收入中比重连续下降，2015年占比仅为53.5%，较近八年峰值回落9.3个百分点。

1.地租性收入。具有包含国有土地收益基金、农业土地开发资金、国有土地出让金和新增建设用地偿使用费4个部分，已全部纳入基金预算管理。2008年，江苏省土地出让收入仅1 077.64亿元，而2015年高达4 218.16亿元，为2008年的3.9倍。其中，国有土地收益基金、出让金收入分别为2008年的3.61倍、3.98倍。但近两年，土地出让收入增速回落，2015年土地出让收入同比下降14.4%，较2013年回落56.5个百分点。

2.土地税收收入。主要分为两类：一类针对土地而设置的税种，如城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等。2015年，江苏省城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税分别为180.06亿元、31.76亿元、437.01亿元，较2008年相比分别增长103.9%、22.5%、588.6%。其中，耕地占用税、土地增值税同比下降8.6%、1.8%；城镇土地使用税同比仅增2.3%。另一类针对房产而设计的税种，如房地产业与建筑业的营业税及企业所得税、房产税、契税等。由于房地产业规模巨大，税基可观，是地方财政收入的重要财源。但近年来，受库存高企、投资下滑、房价下跌等多重影响，2015年江苏省房产税同比增长8.4%，增速连续四年回落；契税同比下降7.9%。

3.房地产收费。房地产的发展，需要政府提供大量配套设施，如交通、自来水等方面的公共设施。房地产商需要承担一部分用于地方公共设施的费用，它也是地方政府进行城市建设的重要收入来源。基于数据获取考虑，本文暂不做分析。

三、地方政府过度依赖房地产业的后果

1.中央、地方政府调控目标不同，抵消了部分调控效应。中央政府从经济健康运行角度来考虑房地产业的发展，其行为目标主要包括经济、社会两方面：一是为保证房地产市场健康、平稳有序发展；二是满足国民日益增长的居住需求。而地方政府对房地产发展寄予厚望，房地产与20多个产业直接相关，涉及上下游50多个行业。因此，每当政策出台，各地观望态度居多，主要担心政策对本地房产市场冲击太大。近两年，国内宏观经济持续下行，地方经济主要依靠投资拉动，尤其是房地产投资，但中央调控对住房需求“堵有余，疏不足”，两相作用，江苏省房地产面临去库存压力，房地产投资随之下降，对财政收入的拉动效应削弱。截至2015年11月末，全省商品房存销比高达22.5个月，处于供给“过松”区间；部分三四线城市库存压力较大，宿迁市、连云港市存销比超30个月。2015年，江苏省房地产开发投资同比下降1.1%，为2008年以来首次负增长；房地产业税收同比增长6.5%，较2012年同期回落12.9个百分点。

2.过度依赖土地财政，收入结构失衡，不利于发展方式转变。随着财政支出逐年增加，地方政府财政收支倒挂，财政自给率逐年降低，是地方政府对土地财政的依赖度越来越高的主要原因。据统计，2013年江苏省土地出让总价款5 824.16亿元，同比增长49.1%，土地出让收入在地方政府可支配财力中占据重要地位。2015年，江苏国库收到的土地出让收入4 218.16亿元，是2006年的21.4倍。这不仅可以增加地方财政收入，还能带来土地直接税收、间接税收，约占地方公共预算收入的36.9%。这种对土地资源、收入的依赖使地方政府具有强烈卖地冲动，不利于土地资源的节约集约利用，也阻滞了经济结构调整、发展方式的转变进程。

3.房地产投资依赖信贷资金，银行贷款增速持续下滑，或带来资金风险。房地产业融资渠道单一，主要靠银行贷款，对银行依赖程度过大。据统计，房地产开发资金约80%直接或间接地来自于银行信贷，银行需面对开发商、建筑商与个人消费者三重信贷风险，任何违约或三者之间的交叉违约都会产生还贷风险。当前，房地产开发企业融资单一，房地产与金融企业间有较强关联性，一旦房市剧烈波动，甚至会引发金融风险、财政危机。2014年下半年以来，江苏省银行业金融机构对房地产业的信贷投入力度加大，于2014年2月达到近年峰值，同比增长53.2%；2015年，省内房地产库存高企、交易疲弱，增速冲高回落，连续13个负增长，12月末房地产业贷款余额同比下降16.5%，多个房地产企业现资金回笼难，或导致风险向金融系统蔓延。

四、政策建议

1.提高中央、地方财权与事权匹配性，明确规定中央与地方政府在房地产市场调控中的职责、权利、义务，鼓励地方政府划清政府与市场界限、明晰责任，减少不必要支出。

2.加快产业结构调整，降低地方政府对房地产业的依赖度，培植房地产业以外经济增长点，挖掘房地产业以外更多的新财源。

3.转变政府职能，建立适应政府职能转变的业绩考核机制，改变政府部门的业绩考核指标唯GDP的法则，转变地方政府卖地冲动和意图。

[1]孔志峰，高小萍.房地产开发中地方政府的动机、收益与风险[J].地方财政研究，2007，(9).

[2]王举，吕春梅，戴双兴.土地财政与房地产发展[J].地方财政研究，2008，(10).

[3]李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政增长之谜——分税制改革、土地财政增长的策略性[J].经济学，2013，(4).

[4]薛翠翠，冯广京，张冰松.城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述[J].中国土地科学，2013，(11).

[5]吴冠岑，牛星，田伟利.我国土地财政规模与区域特性分析[J].经济地理，2013，(7).