余璐文
摘 要：自国务院提出并实施“放管服”政策以来，科研经费的管理面临着巨大的考验。当前经费管理存在着忽视预算编制与执行、内控薄弱、缺乏绩效考评体系、结余经费管理不规范等问题。结合实务，提出建立全面预算管理体系、加大科研经费监督力度、完善科研绩效评价体系、加强信息化建设等四种优化路径，以期提高公立医院科研经费使用效率，激发科研活力。
关键词：“放管服”;公立医院;科研经费管理;优化路径
中图分类号：R197.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）16-0091-03
一、背景与意义
2015年5月12日，国务院首次提出了“放管服”改革的概念，即简政放权，降低准入门槛，下放科研项目预算编制、调剂以及结余资金的使用权限，不限制劳务费的比例、绩效奖励占间接经费的比例;创新监管，促进公平竞争;高效服务，营造便利环境，简化政采、报销程序及评审流程。2018年7月24日，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》中，进一步提出要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性。2021年8月13日，国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》。这些政策的发布给科研经费的管理带了巨大的变革浪潮。而近年来，我国科研经费的增长速度较快，经费总量稳居世界第二[1]，在如此庞大的经费体量下，在“放管服”的政策背景下，如何规范科研经费的使用，如何提高发挥科研经费的使用绩效显得尤为重要。因此，改革科研经费管理模式已是刻不容缓。
二、当前科研经费管理存在的问题
随着我国高校、企事业单位科研经费投入的逐年增加，经费管理存在的问题也日益突出。
（一）对预算编制不重视，预算执行不严格
当前，绝大多数的科研项目负责人并不了解财务知识。特别是在公立医院，科研项目负责人多是临床医生，重心都放在临床研究上，申报项目时对经费预算不重视，部分负责人甚至将编制预算的任务交由学生填写，没有咨询财务专业人员，编制预算纯粹为了凑数字、应付申报检查，随意性较大。其次，由于科研人员对于预算科目的理解有偏差，常常将业务费用归类到错误的科目下。例如，科研人员将赴外地参加会议的费用编制到“会议费”科目下，实际上根据《医院会计制度》应当通过“差旅费”核算。这样一来，后续的实际支出定然会偏离最初的预算。而项目立项成功、资金到位后，项目负责人往往仅关注项目研究，在发生业务支出时才询问科研管理部门和财务部门能否开支。如此一来，不但会导致工作效率低下、经费预算与经费执行不相符，还会使得项目的进度与经费使用脱节[2]。
（二）内部控制薄弱，存在套取科研经费的现象
在科研经费的使用过程中，内部控制存在一定缺位。以公立医院为例，科研管理部门与财务科室各自独立，科研部门不了解经费使用情况;财务部门仅就费用的账务处理进行审核，不清楚医学项目的研究性质，遑论对经费开支的必要性进行把控了，科研经费的使用未能得到有效的监督。
其次，套取科研经费的现象仍有发生。过去，各高校、公立医院都对劳务费占预算的比例有所限制。2016年7月31日，国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确劳务费不设比例限制，这给了项目虚构业务支出、套取劳务费以可乘之机。此外，购买科研材料、技术服务合同亦是套取经费的重灾区，而财务部门并不能在审核时对业务是否真实发生提供绝对保证[3]。经某市监察委审查查明，某大学教授利用职务之便两年内虚开发票、虚列劳务非法套取200多万元科研经费，此类事件屡禁不止。
（三）缺乏绩效考评体系，项目结题审计不严
一般而言，财政拨款的科研项目均要求结题审计，横向课题对此没有要求。实际操作中，结题审计只要求提供支出等相关明细账，对费用与科研内容的相关性、合理性和真实性缺少实质的审查，甚至有些账务上的弄虚作假也无法被查到。这些形式上的检查无法起到财务监督的作用。同时，尽管国家政策早已提倡科研评价体系要从“重数量、重过程”朝着结果导向型转变，当前公立医院对科研项目预算的执行仍没有完善的绩效评价体系，缺乏奖惩机制[4]。在奖惩考评系统缺位的情况下，无法有效激励科研人员产出高质量的科研成果。
（四）配套经费和结余经费管理不规范
根据近几年科研项目的配套经费统计情况分析，配套资金的到位率较低，到结题审计时，项目组不得不虚编预算、虚列支出、虚报决算，这是不可取也不合规的。对于结题后的结余经费，由于现有政策缺乏明确的时间限制，结题不结账的现象大量存在，少数课题经费延续使用十年之久而未被收回。更有甚者，为了结余经费不被收回，有些项目组在结题前大额报销、突击用钱，其中不乏虚假报销，滋生了相当一部分的科研腐败与浪费。2018年，教育部社科司发布通知，称有超期未完成的1 453个人文社科科研项目需进行集中清理。何小兰（2017）指出，广西科技厅在2001—2014 年间下达的项目中逾期未结项的项目达3 102个，涉及科研经费达6.53亿元，造成了大量资金的闲置[5]，也给科研经费的管理增加了难度。
三、公立医院科研经费管理优化路径
（一）建立全面预算管理体系
随着我国医疗改革的递进，公立医院正在从“靠规模、拼数量”的粗放式发展模式，逐步转向“讲质量、讲内涵”的精细化管理时代。全面预算管理是实现该转变的重要途径之一，它能促使项目组和医院合理调度和分配资源，将有限的科研经费流向高效、高产出的去处，避免经费浪费。传统观念中，公立医院科研经费管理仅仅是在经费使用中检查财务合规性、结题后统计使用情况，实则不然，现代管理会计理念提倡从编制预算开始，贯穿科研经费使用始终，事后评价反馈。针对公立医院重编制轻执行的情况，张丽平（2017）指出，应该对预算执行情况建立动态考核机制，可以按照季度或半年度开展定期考核，并将考核结果对外公示[6]。在预算执行的考核后，既便于财务人员发现制度和内控环节的漏洞，又能反过来促使项目负责人修正预算，提高后续科研经费的使用效率，建立一个良性的循环。
（二）加大科研经费监督力度
第一，要根据公立医院自身的情况建立健全相应的科研经费管理办法及实施细则，按照经费性质和研究领域不同有针对性地分类管理，单独核算、专款专用，加大对违规和违法使用科研经费的检查和惩罚力度[7]，加强对决算报告的审查。对于结余经费，在占项目总经费一定比例内的，准予负责人结转下一年使用，超过一定比例的应及时收回，严格规定结账的时间，防止拖延项目研究进度。第二，要促进科研管理部门与财务部门的交流合作。科研管理部门通常只在立项前与结题后统管各项目组，在经费的使用中无法掌握资金的使用进度，更不能确定资金是否用在了应有的科研任务上。因此，两部门应明确各自的职责、加强沟通、发挥所长，便于科研管理部门在科研经费执行过程中把握全局。第三，加强审计、纪检监察部门在经费使用全过程中的监督和检查。要创新审计方式，既要精简监督检查，又能规范资金管理，即强化日常的“常态化”审计以及关键环节的重点监督[8]。第四，应在财务人员中提倡“业财融合”，加强卫生经济管理的培训。财务人员要全程参与到项目中去，只有了解了业务，才能更好地为科研人员提供服务，才能深入管理、对业务发表决策，才能由传统的会计核算向业务发展转型。
（三）完善科研绩效评价体系
如上文所述，公立医院针对编制的预算并没有规范的预算执行制度，部门预算执行情况没有反馈惩罚机制。林海巍（2019）认为，成本科室和职能部门重预算编制、轻执行，预算资金缺乏约束机制，建议多角度多维度设立绩效评价指标体系[9]。吴建国（2011）通过对欧美等国家17个国立科研机构的分析，使用随机前沿方法（SFA）和平衡积分卡方法（BSC）评价其效益，提出提高经费管理效益的方式为完善项目评估体系，并提高公开程度[10]。平衡记分卡不仅考虑了科研经费运营支撑（财物维度）、运营效率（内部流程维度）以及可持续发展能力（学习与成长），更是将以患者（受试者）为中心的公益性（顾客维度）考虑在内，这种绩效评价方式能够暴露医院各课题组所面临的问题，具有一定的科学性和合理性[11]。因此，公立医院应完善科研考核评价体系，为绩效奖惩提供必要的数据依据。而绩效考评的结果应与科研人员的个人薪酬、职称评定、福利、再次申请项目经费的机会等挂钩，如此才能提高科研经费的使用效率，促进其高效高水平的产出。
（四）加强信息化建设
随着科学技术的迅速发展，医院各个领域已经离不开信息技术、数字化解决方案的应用。由于信息系统在数据储存、分析和运算上对比人工有着巨大的优势，医院增强信息化建设，财务部门、科研管理部门和项目组等相关人员可以在财务信息管理平台上实时监控科研经费的使用信息，实现预算管理同成本管理的一致性和协同性，提高科研经费管理工作的效率和质量[12]。尤其是全面预算系统和绩效考评系统，它们高度依赖医院的信息化水平，如果没有高效的信息平台，科研经费的各个环节无法正常进行。同时，张智豪（2011）提出，高效的信息平台本身应具有统计和分析的功能，让财务部门和医院领导从被动管理转变为主动管理，从事后处理转为事前预测、事中监督和控制[13]。
结语
激发科研活力、鼓励科研创新和产出，优化提升医院科研经费管理机制应从以下几方面进行：一是建立全面预算管理体系，对科研经费的执行情况进行动态的掌握，合理调度和分配资源;二是完善相应的科研经费管理办法，科研管理部门与财务科等相关科室通力合作，倡导业财融合，加强审计、纪检监察部门在经费使用全过程中的监督和检查;三是健全科研绩效考核评价体系，重结果、奖惩分明;四是增强信息化建设，为科研经费的管理提供技术支撑。
参考文献：
[1] 傅扬.科研经费“放管服”背景综述和展望[J].行政事业资产与财务，2021，（12）.
[2] 钱毅.医院科研经费管理的存在问题和解决对策[J].科技管理研究，2007，（8）：84-86.
[3] 杨文静，谢新伟.高校科研经费财务管理问题与对策研究[J].北京教育：高教版，2017，（9）：4.
[4] 陈慧.公立医院科研经费管理的问题及对策研究[J].卫生经济研究，2019，（9）：3.
[5] 何小兰.我国高校科研经费管理存在的问题及解决对策[J].中国内部审计，2017，（2）：3.
[6] 张丽平.新医改背景下医院全面预算考核环节的探讨——以F市为例[J].财会学习，2017，（6）：220-221.
[7] 李兵，李正风，崔永华.课题制科研经费管理存在的问题与对策[J].科技导报，2011，（7）.
[8] 张显华.发挥审计监督作用进一步推进财政科研经费“放管服”改革[J].全国商情·理论研究，2018，（11）.
[9] 林海巍.政府会计制度下管理会计绩效评价探究[J].价值工程，2019，（3）：31-33.
[10] 吴建国.国立科研机构经费使用效益比较研究[J].科研管理，2011，（5）：7.
[11] 高洪达.广西L市城市三级公立综合医院绩效评价研究[D].南宁：广西医科大学，2019.
[12] 王素梅.试析如何应用全面预算管理方法加强医院的成本管理[J].财会学习，2017，（23）：2.
[13] 张智豪.国家纵向课题科研经费管理的研究[D].广州：华南理工大学，2011.
Research on the Path to Optimize the Management of Scientific Research Funds in Public
Hospitals Under the Background of the New Policy
YU Lu-wen
（The Children’s Hospital Zhejiang University School of Medicine Finance Section，
National Clinical Research Center for Child Health，Hangzhou 310052，China）
Abstract：The State Council put forward the new policy on the management of scientific research funds，which faces some new challenges.This paper summarizes the problems existing in current fund management，including ignoring budget preparation and implementation，weak internal control，lack of performance evaluation system，and non-standard management of surplus funds.Based on the practice，this paper proposes four optimization paths，such as establishing a comprehensive budget management system，strengthening the supervision of scientific research funds，promoting the integrity of the evaluation system of scientific research performance，and enhancing information construction，to improve the efficiency of using scientific research funds in public hospitals and stimulate the vitality of scientific research.
Key words：“streamline administration，delegate power and efficient service”;public hospital;management of research funds;reform path
