焦红静 刘春华 贺晓伟
河北司法警官职业学院，河北 石家庄 050081
一、现行土地制度对户籍制度改革的制约和影响
户籍改革的目的不仅仅是实现农村居民与城镇居民身份的自由转化，更包括居住、迁移、购买房屋的权利和自由。在城镇化过程中，建立一元制户籍制度，实现全国平等的户口登记制度，必然会涉及到农村土地使用权改革的问题。与户籍制度相关的主要有三方面问题，一是农民进入城市后，其在农村原有的承包地是否保留的问题；二是农民的宅基地是否能够上市流转的问题；三是城市居民是否有权购买农村宅基地以进入农村生活居住的问题。这三个问题，关系到农村土地的定性和流转，是农民获得城市身份最为关注的问题，也是户籍制度的改革中与农村土地制度改革统筹考虑、联动进行时需要解决的核心问题。
目前，根据现行法律的规定，农村集体土地上建设的房屋不允许上市买卖，农民拥有的宅基地和房屋也不能上市买卖，城市居民也不允许到农村购买住宅，有到农村居住需求的居民只能通过与农村居民签订租赁合同的形式规避法律以达到目的。并且，根据《农村土地承包经营法》第26条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”，承包关系终止，承包地由发包方收回。这一规定意味着在承包期内，农民全家迁入社区的市将失去土地。从目前的情况看，随着农村土地逐渐增值，农民身份附加越来越多的利益，农民在“失去土地的成本”和“获得城镇户籍带来的利益”之间进行衡量之后，越来越多的农民最终放弃了将户口迁入城镇的机会。进城农民失去土地的现行规定极大地妨碍了农民将户籍迁入城市的积极性。因此，户籍改革必然与土地制度改革密不可分，推进户籍制度改革必须要处理好农村土地问题。
二、各地户籍制度及相关的土地制度改革的有益尝试
(一)广东省户籍制度改革进程
2010年6月23日，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》(粤府办【2010】32号)，率先实行“农民工积分制入籍”制度，计划从2010年到2012年，“全省引导180万名左右的本省户籍农民工及其随迁人员入户城镇”，以使农民工有序落户、逐渐融入城镇。
该《指导意见》针对农民入户城市的不同情形分别做出了三种制度安排。第一是农民工积分入籍制度。根据《意见》的规定，以个人素质、参保情况、社会贡献等项目作为依据设定不同的分值，当农民工的指标累计积分达到规定分值时，即可申请入户城镇，获得城市户籍；第二是农民工城市居民居住证制度。《指导意见》规定，“对达到入户城镇积分条件，愿意入户但不愿意交出所承包的土地、林地的农民工，实行农民工城市居民居住证制度”，在《广东省居住证》上做相应标识，有效期最长3年。农民工城市居民居住证持证人可以在居住地享受申领廉租房、乘车、子女义务教育、子女参加高考、创办企业、社会救助等多个方面的与户籍居民相同的权利和待遇。三是农村土地使用权置换城镇户口制度。《指导意见》规定，“户籍在城镇周边地区、在城镇稳定就业5年以上、有自己产权住所的农民工，积分未达到入户条件，但自愿将承包地(耕地和林地)交回发包方，自愿将宅基地(房屋)使用权交回原居住地的行政村或集体经济组织的，可直接申请入户城镇。城镇周边地区的具体范围由当地政府确定。”
2011年12月1日，广东省发布《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》(粤人社发〔2011〕306号)，进一步扩大了积分入户适用的范围。一是积分入户适用对象，由粤府办【2010】32号规定的在广东省务工的农业户籍劳动力扩大至所有在广东省务工的农村户籍和城镇户籍劳动者；二是积分适用范围，由粤府办【2010】32号规定的仅用于积分入户扩大至积分可以享受城镇公共服务。
广东创造性地实施的“积分入籍制度”、“农民工城市居民居住证制度”和“农村土地使用权置换城镇户口制度”，为我国户籍制度改革提供了有益的经验，为加速农民工从农村向城市的流动提供了有益的路径。
(二)其他各省户籍制度与土地制度改革现状
自2014年7月30日国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》拉开了建立新型户籍制度改革的大幕以来，各地加快了户籍制度改革的步伐并取得了重要进展。截止到2015年10月底，全国25个省(区、市)出台了户籍制度改革具体的实施意见，观察这些方案，可以概括为以下几点。第一，各地户籍制度改革方案均与国务院户籍制度改革意见保持一致。第二，各地均确定建立居住证制度，特大城市普遍采用“积分落户制度”。各地居住证积分细则普遍规定，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。但对于随迁子女参加中高考、养老服务等权利，大多数省的态度是“逐步享有”，只有少数省份做出了明确规定。第三，在落户条件方面，很多省份都降低了落户门槛。比如，贵州全面放开中、小城市和建制镇落户限制；湖北规定，全面放开建制镇和小城市落户政策，有序放开大中城市落户限制，新生儿凭《出生医学证明》即可落户。
截止到2015年10月底，北京、上海、天津等被万人瞩目的三大直辖市尚未出台户籍制度改革的实施意见，或许侧面反映出特大城市户籍制度改革之艰难。不过，值得欣慰的是，北京于2014年3月发布了《关于办理农民工全国劳动模范在京落户手续有关问题的通知》，规定凡是在北京市被评为全国劳动模范、现在仍为农业户口且有落户意愿的外省农民工，可视作落户对象，使落户北京的途径增加为七类。
自2015年，北京市大兴区、天津市蓟县等33个县级行政区域开始农村土地制度改革试点，针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等“三块地”进行改革，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，并且对宅基地有偿使用和进城落户农民在本集体内部自愿有偿退出或转让进行了探索。因为存在需要通过进一步深化试点解决的问题，将试点授权期限延长到了2018年12月31日。这一农村土地制度的试点改革也将会对未来户籍制度的改革产生重要的影响。
三、户籍制度与土地制度改革联动进行的思路
(一)修改宪法，加快制定户籍法。现行《宪法》规定了公民享有出版、言论、休息、宗教信仰等一系列权利和自由，但却没有规定公民享有“居住自由和迁徙自由”的权利。目前，我国有关户籍管理的法律法规只有《中华人民共和国户口登记条例》，该条例实施于1958年，到现在已将近50年了没有修改过，明显不再适应当前的社会发展状况。因此，当前迫切需要修改宪法，将公民居住自由和迁徙自由写进宪法，并借鉴国外“民事登记”制度的成功经验，尽快制定《中华人民共和国户籍法》。在新的户籍制度中，首先剥离附着在户口之上的教育、就业、社会保障等利益关系，然后打破多年以来形成的城乡“二元制结构”，制定城乡统一的人口登记制度。
(二)明确农村土地承包经营权的物权属性，不因其户籍变动而发生变化。《农村土地承包经营法》第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这一规定意味着，农民若全家迁入设区的市除了需要满足目标城市的相关条件外，还需以交回承包地为对价。目前，各地出台的农民工入籍政策基本上也是在这一法律框架下进行的。比如，由广东省首创并推及全国的农民工积分入籍制度、农民工城市居民居住证制度均需要农民交出承包的土地换取城市的户籍或居民待遇。就目前而言，这一规定具有创新性意义，也是我国户籍制度改革中的巨大进步，但其中的弊端也显而易见。首先，进城农民失去土地的规定极大地妨碍了农民将户籍迁入城市的积极性。农民在“失去土地的成本”和“获得城镇户籍带来的利益”之间进行衡量之后，更多地选择放弃将户口迁入城镇的机会。国务院发展研究中心2010年完成的《促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程研究》显示，“84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地”也证明了这一事实。其次，进城农民以交出承包地为代价换取城市户籍的规定与农村土地承包经营权的物权属性相背。《物权法》明确规定承包经营权属于物权，土地承包人依法应当对合法获得的承包地享有占有、使用、合法流转、继承的权利。除了法律规定的物权消灭的情形，不应当硬性收回。
据此，笔者建议修改《农村土地承包法》，明确土地承包经营权的物权属性，无论承包人户籍在哪里，都不影响其对承包经营权的行使，以实现与《物权法》的一致性。同时也增加农村居民到城市落户的积极性，真正实现农民在农村与城市之间的自由流动。并且，土地承包经营权作为他项物权，属于财产权，并不具有人身依附关系，因此也应当拥有跟其他同类物权相同的权利内容，建议法律明确规定“法定继承人对该土地承包经营权享有继承权，长期保护农民的土地利益”。
(三)明确宅基地的物权属性，在完成农村宅基地确权登记工作后，突破宅基地只能在集体成员内部转让的限制，从法律层面允许城市居民购买宅基地使用权，实现城市居民到农村生活的愿望，实现城市居民向农村的自由流动。
现行《土地管理法》明确禁止农村集体土地使用权自由转让，使得农民对其拥有的宅基地使用权和房屋不能上市交易，极大地损害了农民的利益。另一方面，城市居民购买农村居民的房屋后，在房屋出卖人反悔的情况下，法院通常会因为合同违反法律的强制性规定而确认购房合同无效，使得城市居民到农村购买的房屋充满了不确定性，能否持续居住完全取决于农村房屋出卖人的意思，这无疑也损害了城市购房者的利益。未来一元制户籍制度下，需要破除城乡土地制度二元制结构，建立城乡统一的建设用地市场，允许农民的房屋自由买卖。未来在《土地管理法》、《物权法》修订时，应当突破现行法律关于宅基地使用权和住房只能在本集体组织内流转的限制，赋予农民对于其使用的宅基地及其上房屋享有自由转让的权利，同时允许城市居民在农村购买宅基地。
