谢标
在事业单位不断深化改革的关键时期，各事业单位的内部控制体系正逐步建成，内部控制在提高事业单位办事效能、促进实现事业目标、适应改革新形势等方面的重要作用日益凸显。在基层事业单位建立与实施内部控制过程中，一些问题也逐渐显露出来。为促进基层事业单位提高防控经济活动风险、堵塞管理漏洞、预防腐败等能力，本文针对基层事业单位在内部控制管理过程中存在的常见问题，提出改进建议，以期为基层事业单位提升内部控制管理水平、更好地实现事业目标提供参考与借鉴。
为进一步规范和完善行政事业单位内部控制，推进廉政风险防控制度体系建设，提高行政事业单位内部管理水平，自2012年以来，财政部先后下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等制度和文件。基层事业单位受规模、管理水平及外部环境等因素影响，在内部控制的建立与实施过程中，存在一些问题和不足，影响了内部控制的有效实施和目标实现，必须引起高度重视，对其加以改进和完善。
一、基层事业单位内部控制的重要性
内部控制是行政事业单位为防控济活动风险、实现控制目标所实施的一系列制度、程序、方法、手段和措施。内部控制是行政事业单位提高内部管理水平的关键环节之一，是防止公共权力滥用的重要手段，也是保障行政事业单位实现事业目标的基础机制。基层事业单位整体管理水平相对较弱，内部控制尤为重要。加强内部控制建设和实施，是规范基层事业单位内部经济和业务活动、约束内部权力运行、防止内部权力滥用、建立健全科学高效的制约和监督体系、促进单位公共服务效能和内部治理的重要保障;是提高基层事业单位财政资金使用效益、增强财政支出绩效管理和增强公共支出透明度的根本基础。
二、基层事业单位内部控制存在的主要问题
（一）内部控制组织机构不健全
基层事业单位大多没有设置独立的内部控制职能部门，也没有从内设机构中确定负责内部控制建设和实施的牵头部门。各基层事业单位的内控工作一般由财务部门兼管，职能部门和员工参与严重不足，内部控制成为财务部门的独角戏。
（二）内部控制制度与实际相脱节
基层事业单位在制订内部控制制度时，没有深入梳理本单位业务特点和流程，生搬硬套财政部门和主管部门的内控通用制度模板，千篇一律，没有融合单位业务特点，与业务工作脱节，不切合单位实际。
（三）内部控制关键岗位责任不清晰
基层事业单位在内部控制建立和实施过程中，关键岗位责任不清晰，控制乏力。一是没有严格执行不相容岗位相互分离措施，关键岗位存在一人多岗现象，基层事业单位由此引发的贪污挪用案件屡见不鲜;二是没有建立与落实关键岗位工作人员的轮岗制度，长期一岗现象普遍，内部制约和内部监督难以实现，留下内部舞弊隐患。
（四）合同管理松散
基层事业单位既没有健全的合同管理制度，也没有专门负责合同管理的职能部门，合同管理松散。各职能部门的合同文稿只需经分管领导或主要负责人签字后即可对外签订，没有经过统一复核和严格审批程序;且合同保管分散，合同签订后也没有内部监管，增加了合同纠纷风险。
（五）内部控制的考核评价与内部监督缺位
自我评价、内外部监督是内部控制有效实施的重要保证。基层事业单位在内部控制制度体系建立后仅上报主管部门和财政部门备案，没有对内部控制设计和执行的全面性、有效性进行必要的评价。此外，基层事业单位也没有设立负责内审的专门岗位或组织内部监督专门工作班子定期对本单位内部控制的建立与实施情况进行检查，内部监督严重缺失。
三、基层事业单位内部控制存在问题的原因
（一） 风险防控意识不足
基层事业单位缺乏足够的风险防范和控制意识，忽视内部控制。一是单位主要领导对内部控制认识和重视不够，没有把内部控制工作提上重要议事日程;二是认为内控工作仅仅是财务部门的事，内部控制管理全盘交给财务部门，业务部门没有参与，难以形成合力有效实施内控管理;三是基层事业单位内部职能部门缺乏风险意识，认为内部控制太繁琐，影响了业务工作效率。
（二）职能部门沟通不畅
实际工作中，基层事业单位的内部控制制度基本上由财务部门独立完成，财务部门与业务部门缺乏有效沟通。基层事业单位的会计人员人数少，且财会知识相对丰富、其他专业知识有限，对业务特点和业务流程熟悉不够，难以满足内控制度建设的需要。
（三）内部控制专业人才短缺
受地域环境和单位规模等多种因素影响，基层事业单位难以吸引和留住人才，所需各类专业人才短缺，内部控制专业人才更是凤毛麟角。部分基层事业单位人员较少，多数员工知识面窄、业务技能单一，难以落实不相容岗位相分离和关键岗位轮岗制度，一人多岗和长期一岗现象普遍。
（四）合同缺乏统一管理
为实现各自的职能目标，基层事业单位内部各职能部门需要与外部签订各种合同，合同的签订、履行、存档都需要专门部门或专门人员进行统一管理和跟踪。基层事业单位没有明确合同归口管理部门，也没有设置合同管理岗位，又无严格的合同授权审批制度，各职能部门在合同签订中各自为政，合同管理各环节混乱无序。
（五）内部控制评价与内部监督的内生动力不足
基层事业单位内部控制考核评价与内部监督缺位，主要原因是没有充分认识到考核评价与内部监督的重要作用，建立健全内部控制考核评价与内部监督机制的内生动力不足。一是以为内部控制的建立可以一蹴而就，一旦建立不必再进行考核评价，内部控制考核评价报告敷衍了事;二是没有厘清内部监督与外部监督的关系，错误认为财政和审计等部门的外部监督可以替代内部监督。
四、基层事业单位内部控制的改进建议
（一）强化风险意识，完善内部控制组织机构
基层事业单位必须强化风险意识，高度重视内控工作，逐步完善内部控制组织机构。首先，单位领导加强重视和支持，切实履行好内部控制第一责任人的责任，直接领导和参与内部控制建设和实施;其次，要设立内控部门或明确财务部门为内部控制牵头部门，负责组织协调单位内部控制日常工作，组织纪检监察、政府采购、基建等内部职能部门或岗位支持和参加内部控制体系建设和实施;最后，要组织全员参加单位内部控制制度培训学习，提升全员内控意识，实现内部控制全员管理。
（二）因地制宜，结合实际建立内部控制制度
基层事业单位必须因地制宜，结合工作实践，建立适应单位业务特点的内部控制，才能保证内部控制有效发挥作用。单位主要领导应亲自挂帅，分管领导直接参与，组织单位业务和技术骨干，必要时可以邀请外部专家、主管部门和财政部门分管内控工作的领导或业务人员上门指导，厘清单位各类经济活动的业务流程，分析和归纳各项业务特点，理清各项业务的目标、范围和内容及业务环节，分析各项业务所面临的各种风险，并制定相应的应对措施，建立健全单位各项内部管理制度，全面覆盖单位各项经济活动。
（三）落实关键岗位管理制度，完善内部制约机制
一是加强人才培养，按照“德才兼备，以德为先”的原则培养和引进关键岗位所需的专业人才，满足内部控制的人才需要。在政策容许范围内提高专业人才待遇，让人才引的进、留的住;二是严格落实关键不相容岗位相互分离制度，形成相互制约、相互监督的工作机制。对确实因人员不足或其他原因无法实现不相容岗位相互分离的，应当定期采取资产盘点、抽查业务成果和档案资料等替代性控制措施;三是对关键岗位实行轮岗制度，在制度中应明确合理轮岗周期并严格实施。对个别专业性较强、单位暂不具备条件轮岗的岗位，应当采取定期和不定期专项检查等替代性控制措施。
（四）健全合同管理制度，实现统一归口管理
基层事业单位作为独立的民事主体，从事公共服务或履行其他事业职能时所签订的经济合同数量逐渐增加，必须对合同的拟稿、复核、审批、盖章、履行、存档等关键环节严加控制。首先，要建立健全合同管理制度，明确合同的签订范围和条件、授权审批程序、合同管理责任等，让合同管理做到有章可循;其次，要明确办公室或监察室等内设部门为合同管理部门，履行日常合同管理责任，严格复核合同，对已签订合同跟踪管理，统一编号存档，实现对单位所有经济合同统一归口管理;最后，要明确合同管理中各部门各环节的责任，并加强合同管理绩效考核，激发职工合同管理的积极性。
（五）规范内部控制考核评价，完善内部监督机制
基层事业单位要组织熟悉内部业务流程和精通内部控制的专业人员对内部控制进行考核评价，必要时可以聘请会计师事务所等专业机构对内部控制进行检查和评价，评价的各项指标要做到全面、科学、清晰、合理。评价完成时据实做出评价结论，出具客观公正的评价报告，指出内部控制存在的缺陷，建议相应整改措施，确保内部控制建立合理、全面覆盖。
各单位应该根据本单位实际情况，设立负责内控监督检查的岗位或者成立联合工作小组履行内部控制监督职责，定期或不定期检查单位内部控制制度体系是否健全合理，执行是否到位有效，及时发现问题，提出整改措施，保证内部权力有序阳光运行，防止滥用。此外，单位要把内部控制考核评价和内部监督纳入单位内部绩效考核范围，建立联结职工利益的奖惩机制，激励全员参与内部控制，监督和制约内部权力运行。
五、结语
各基层事业单位要长期坚持执行内部控制，久久为功;内部控制体系也要根据单位内外环境的变化不断更新升级，保证内部控制合理有效，为防范单位经济风险、规范内部权力运行、提高单位整体管理水平发挥更好的作用。
（作者单位：湖南省洞口县罗溪国有林场）
